确保在法治轨道上推进改革

——兼析在改革与法治关系上的片面认识

　　□提出法治化已有30多年了，但从党员干部到普通公民，养成法治的行为习惯，按照法律规定办事的问题并没有完全解决

　　□改革和法治的二者关系，孰重孰轻，一清二楚。依法治国是全面深化改革的根本方略，改革要于法有据，必须自觉把法治放在至高无上的位置

　　□中国有一些老话说得好，“磨刀不误砍柴工”。违法行事，表面上速度快，但是成本太高，后果更不堪设想

　　十八届三中全会在全面深化改革的宏伟部署中，第一次提出“法治中国”；即将于2014年10月召开的十八届四中全会，就以研究如何全面推进依法治国，实现国家治理法治化为主题。显而易见，四中全会将深入贯彻三中全会的精神实质，在两次全会之间架起了一座桥梁，这就是运用依法治国理念和方式，进一步开创全面深化改革新格局。

　　为什么依法治国是全面深化改革的根本方略？

　　早在改革开放之初，1978年12月邓小平在总结“文革”的沉痛教训时就明确指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这里讲的制度化、法律化，实际就是法治化的问题。1997年召开的十五大，党首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”并且提出，“任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政”，要求“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。这以后，历次党代会报告都强调依法治国是治理国家的基本方略。十八大报告强调，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”十八届三中全会《决定》则把依法治国提升到了新的高度，鲜明地提出“建设法治中国”，并且把“法治中国”归结为“三个依法”、“三个法治”，即“依法治国、依法执政、依法行政”，“法治国家、法治政府、法治社会”，达到了前所未有的认识高度。

　　尽管中国提出法治化和依法治国方略已有30多年的时间了，但是，从党员干部到普通公民，养成法治的精神素质、思维理念和行为习惯，自觉遵守法律、按照法律规定办事的问题并没有完全解决。尤其是现在要全面深化改革，这个问题更突出了。在一些地方和基层，干部法律知识不多、法治观念淡薄，甚至轻视法律，出现违法的事还甚多。“什么法不法的，先干起来再说”，这样的草莽式人物还不少。应该说，这就是即将召开的十八届四中全会要专门讨论和出台依法治国相关决定的深刻背景和重大意义所在。

　　进入全面深化改革新阶段，必须树立依法治国的至高无上的理念。习近平同志非常强调法治问题。他明确指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”就改革和法治的二者关系而言，孰重孰轻、谁主谁从，现在已一清二楚。依法治国是全面深化改革的根本方略，改革要于法有据，任何个人或组织包括中国共产党在内，都要遵守宪法和法律，都必须自觉地把法治放在至高无上的位置，断不可随意逾越。

　　有人认为，改革于法有据有损党的领导。这是错误的片面的认识

　　有人认为，如果改革要于法有据，如果依法治国让党在宪法和法律范围内活动，显然有损党的伟大的、光辉的形象。此说谬矣。必须看到，宪法和法律是中国共产党领导人民制定的，它是神圣的、不可侵犯的。中国共产党遵守自己和人民制定出来的宪法和法律，这有什么丢脸的呢？正因为这样，我们才一再申明，党也必须“在宪法和法律范围内活动”，党没有任何“超越宪法和法律的特权”。那种以为党是伟大的、光辉的，就可以不“在宪法和法律范围内活动”，就可以享有“超越宪法和法律的特权”的观点是错误的。在当今时代，只有强调依法治国的法治精神、法治意识、法治思维，使党的各级干部和党员牢固树立法治理念并自觉地加以实践，才能真正体现党的伟大和光辉。

　　有人认为，法律的条条框框阻挡和延缓改革，主张“改革要上路，法律先让路”。这也是片面的认识

　　当代中国的全面深化改革，必须在法治精神、法治思维的指引下，运用法治的方式推进。具体地说，党和政府出台的每一项改革措施，都必须纳入法治的轨道，寻求法律的根据，寻求立法的程序，寻求法律解决的方法。一言以蔽之，只有通过依法治国，才能更好地推进全面深化改革。

　　然而，改革是一场革命，改革要打破陈规旧俗，改革要开拓创新，改革要对社会各种利益关系进行重新调整与分配，要对原有体制机制实行重新构建。因此，有人认为，法律的条条框框阻挡和延缓了改革，是改革的“绊脚石”、“铁镣铐”；有的人甚至说，“改革要上路，法律先让路”，“不突破法律，就没有创新”，主张改革不能受制于法律和法治，而必须突破法律和法治。有人甚至举出现实生活中的诸多例子，说明我们的改革就是一个违法式的改革，像孙悟空大闹天宫，和尚打伞——无发（法）无天那样。比如，当年安徽凤阳小岗村的农民搞“大包干”，就是冒着生命危险才闯出了中国农村改革之路，带来农村联产承包责任制的建立。还有改革开放的前沿深圳，就是冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，“杀出一条血路”，从而开创发展了改革新局面。据此说明，改革的起步与推行，不可能等到事先建立了有利于改革的法律制度，新的法律制度的建立恰恰需要改革予以推动。

　　以上所举的例子，只能说明当时中国处于改革的第一阶段。在改革的第一阶段上，没有什么法律可言，有法律的话，大部分也是旧法，起阻碍作用、不能用。所以，邓小平强调要通过改革赶快补上法律缺口的课，通过改革实践，大量立法，建立健全我们的法律制度，解决“有法可依”的问题。但是时至今日，中国进入了改革的第二阶段，即全面深化改革阶段。到2010年底时，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，已经形成了中国特色社会主义法律体系。现在，国家总体上已进入了法治时代，“有法可依”的问题已经解决，必须解决的则是“有法必依”的问题。改革创新发展的各项工作，基本上也都有了法律的依据，这就是“改革要于法有据”的深刻含义。因此，如果说过去是“先改革、后立法，以改革推进法治”；那么现在应该是“先立法、后改革，以法治推进改革”。在经过30多年改革开放之后，我们要告别“改革推进法治”，走向“法治推进改革”，要运用法治思维和法治方式推进全面深化改革。

　　有人觉得，运用依法治国推进全面深化改革虽然好，但压抑了改革的创新性，怎么办？

　　有人觉得，运用依法治国推进全面深化改革虽然好，但改革事事都要找法律依据，都要立法，岂不耗费时间，耽误了改革怎么办？中国有一些老话说得好，“磨刀不误砍柴工”，“欲速则不达”。违法行事，表面上速度快，但是后遗症严重，成本太高，后果更不堪设想。按法治改革，可能时间拖延一些，但不会出现失误，不会折腾，因而会更快些，更顺畅些。

　　有人觉得，运用依法治国推进全面深化改革虽然好，但如果改革的法律依据找不到怎么办？首先，如上所述，现在法律体系已经建立形成，改革的法律依据基本都能找到。其次，改革要于法有据，就是在大的法律框架下、范围内，寻求相适用的法律依据，而不能与现有的法律相冲突。再次，实在找不到的，当然就要走先行立法的程序，待到法律通过了，才能实施改革措施。

　　有人觉得，运用依法治国推进全面深化改革虽然好，但改革都要寻求法律的根据，寻求立法的程序，寻求法律解决的方法，还要不要改革的创新性，如果压抑了改革的创新性怎么办？我们不应简单地把改革的创新性与依法治国和法治化对立起来。改革需要创新，这在任何时候都少不了，而改革创新寻求法律的依据，甚至为此制定新的法律，这本身也是在创新。所以，依法治国并没有影响改革的创新，而是推动和保障着改革的创新。同样的，改革创新需要法治支持，它也可以反过来推动法治的创新发展。这就把改革的创新和法治的创新结合起来。

　　总之，坚定不移地贯彻落实“依法治国、依法执政、依法行政”和“法治国家、法治政府、法治社会”，就一定能够推进全面深化改革健康、有序、高质的发展。

　　（作者为国家行政学院教授）