今年的《政府工作报告》（以下简称《报告》）科学分析了我国发展面临的国内外环境，提出了2014年政府工作的总体要求。深刻认识、正确把握提出这一总体要求的国内外环境和重点指向，才能牢牢把握发展主动权，顺利实现全年经济社会发展的目标任务。

　　深刻认识经济社会发展面临的国内外环境

　　综合来看，今年我国发展面临的环境仍是机遇大于挑战，但实现经济社会发展目标任务必须付出艰苦努力。

　　密切关注两个短期因素。从国际看，世界经济复苏呈现新的特征，我国发展既有机遇也有挑战。世界经济有望延续和强化复苏态势，但存在不稳定不确定因素，出现一定分化。发达国家情况有所好转，但其在这次国际金融危机中暴露的制度性、结构性缺陷不是短期内能修复的，其量化宽松政策退出是影响全球经济金融稳定的最大不确定因素。一些发展中国家和新兴经济体受到拖累，普遍面临外需疲弱、内生增长动力不足、通胀压力上升问题。从国内看，经济运行稳中向好，但基础还不牢固。当前，供给结构逐步优化，去年出台政策措施的积极效应持续显现，特别是全面贯彻党的十八届三中全会精神，深化改革、简政放权，将进一步激发企业和社会活力。同时应看到，经济运行仍存在下行压力，消费需求增长动力偏弱，企业投资意愿不强，部分行业产能严重过剩，节能减排形势严峻，就业结构性矛盾突出，财政、金融等领域存在风险隐患，在住房、食品药品安全、医疗、养老、教育、收入分配、征地拆迁、安全生产等方面存在不少需要解决的问题。

　　深刻认识两个长期背景。第一个大背景是，我国经济由高速增长进入中高速增长阶段。必须看到，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济长期向好的基本面没有改变，工业化、城镇化尚未完成，仍有巨大发展潜力；城乡、区域发展不平衡，有很大回旋余地；新的改革红利持续释放，科技创新能力不断增强，人口红利逐步转变为人才红利，这些都将为经济持续发展提供动力和支撑。我国经济增速换挡是调速，而不是失速，我们有基础有条件在相当长时期内保持7%—8%的中高速增长。第二个大背景是，全球经济格局处于深度调整中。经济全球化深入发展，各国相互依存达到前所未有的程度，发展中国家和新兴经济体在全球经济中的地位不断上升，这是多年来的基本趋势。同时，应高度关注一些新变化：新科技革命正在孕育突破，可能引发新一轮产业革命。全球经济结构正在调整，将导致全球产业布局和分工体系发生新变化。国际经济秩序还在发展变化，发达国家谋求重塑国际经贸规则，各国都试图抢占新的国际竞争制高点，20国集团等机制在全球经济治理中的作用增强，我国经济实力、国际影响力和塑造发展环境的能力提升。

　　正确把握政府工作的总体要求

　　根据政府工作总体要求，做好经济社会发展各项工作，应把握好以下几个方面。

　　坚持稳中求进。这是《报告》强调和近几年我们一直坚持的工作总基调。稳中求进的前提是稳。稳，首先要保持经济在合理区间平稳运行，基本要求就是守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限。今年经济社会发展的预期目标是，经济增长7.5%左右，城镇新增就业1000万人以上，居民消费价格涨幅3.5%左右，这实际上明确了合理区间的上下限。经济增长和消费价格涨幅目标都带“左右”二字，意味着这两项指标在执行中可以有一定弹性。只要经济增速波动没有明显影响就业稳定，没有与全面建成小康社会的目标要求脱节，只要价格涨幅没有明显影响居民生活、没有出现明显通货膨胀，就可以说经济运行总体稳定，就是可以接受的。坚持稳中求进，需要保持政策的连续性稳定性，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，同时根据经济运行的实际情况进行适时适度预调微调，以增强宏观调控的前瞻性有效性；继续发挥好消费的基础作用、投资的关键作用，使经济健康发展建立在内需持续扩大基础上；对财政、金融、房地产市场等领域的风险隐患，要摸清底数、制定预案，防患于未然；保持社会和谐稳定，建设平安中国。在稳的基础上求“进”，包含丰富的内容。今年最大的“进”，就是要全面深化改革，力争在一些重要领域和关键环节取得新进展。“进”，还要求深入推进经济结构调整和发展方式转变，继续创新宏观调控思路和方式。“进”，最终要体现在城乡居民收入增加和生活水平提高上。把“稳”和“进”有机统一起来，稳扎稳打、步步为营，才能推动经济社会发展不断达到新水平。

　　锐意改革创新。《报告》强调，要把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节。今年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神的第一年，应当成为改革丰收年。要继续打响简政放权这一改革当头炮，进一步激发市场和社会活力；以完善预算管理制度、税收制度、中央与地方事权和支出相适应的制度为重点，深化财税体制改革；着眼于放宽市场准入、优化金融结构、防范化解风险，深化金融体制改革；加快发展混合所有制经济，为各类所有制经济提供同台竞技、大显身手的舞台。要把握好改革的方法论，区别不同情况，分类有序推进。对于条件成熟的改革，要抓紧组织实施；对于需要试点的改革，要坚持试点先行，取得经验再推开；对于复杂的、条件还不完全具备的改革，要抓紧研究方案、创造条件，拿出改革的时间表、路线图。要注重从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起。

　　不断扩大开放。当前我国对外开放面临新形势新任务，必须进行系统布局和谋划，加快构建开放型经济新体制。在对外贸易上，调整和优化出口结构，促进加工贸易转型升级，提高出口产品技术含量和附加值，从数量和价格优势转向以技术、质量、品牌、服务为核心的综合优势；同时积极扩大进口，促进进出口贸易平衡发展。在利用外资上，把扩大服务业开放作为重点，进一步营造内外资企业一视同仁、公平竞争的环境。在实施“走出去”战略上，推进对外投资管理体制改革，实行以备案制为主的管理方式，赋予各类所有制企业对外投资自主权，把对外投资与国内装备和劳务出口结合起来，与国内消化过剩产能结合起来，与产业结构调整升级结合起来，提高我国在全球范围内优化资源配置的能力。在自贸区建设上，要内外兼修，一方面高度重视国际上各类高水平自贸区建设的新趋势新进展及其对世界经贸规则的影响，积极打造中国—东盟自贸区升级版，推进中韩、中澳等自贸区谈判；另一方面建设好、管理好中国上海自由贸易试验区，在取得经验后适时开展新的试点。在对外开放的区域格局上，要在提升东部地区开放水平的同时，拓展内陆和沿边对外开放，抓紧规划和建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路，推进孟中印缅、中巴经济走廊建设，形成全方位对外开放新格局。

　　同步推进“四化”。我国工业化处于中后期阶段，关键是提高质量，走新型工业化道路，实现工业由大到强的跨越。信息化渗透在经济和社会发展的各方面，应大力推进现代信息技术开发和应用，运用新技术新理念提升经济发展水平和社会治理能力。城镇化仍处于快速发展时期，是今后一个时期我国扩大内需的最大潜力所在。推进城镇化应把握两个关键：第一，突出以人为核心。2020年前的一项重要任务，就是扎实解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。第二，重在提高质量。坚持以人为本，优化城镇布局，建设生态文明，突出文化特色，提高管理水平，使城镇既宜业又宜居。农业是经济社会发展大局稳定的基础，也是“四化”同步发展的短板。继续加大投入，促进农业稳定增产、农民持续增收、农村繁荣发展，特别是确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

　　提质增效升级。这是加快转变经济发展方式、实现科学发展的迫切需要，是我国经济行稳致远的内在要求。应在稳增长的同时，大力推动经济转型升级。一是从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变。把创新摆在国家发展全局的核心位置，持续增加研发投入，完善对科研人员和科研机构的激励措施，发展战略性新兴产业。二是从主要依靠传统比较优势向更多发挥综合竞争优势转变。发挥我国产业体系完整、配套能力强的优势，进一步完善基础设施“硬件”和营商环境“软件”，增强企业跨国经营、利用国内外两个市场两种资源的能力，在新的国际竞争中赢得主动。三是从国际产业分工中低端向中高端提升。从附加值较低的加工制造环节向附加值较高的研发设计和市场营销环节延伸，从制造业大国向制造业强国跃升，从贸易大国向贸易强国转变。四是从城乡区域不平衡向均衡协调发展迈进。继续加强社会主义新农村建设，实施好区域发展总体战略，统筹谋划城乡和区域发展新棋局。推动经济提质增效升级，应做好“加减乘除四则运算”。加法，就是扩大国内需求，发展服务业和高技术产业，不断增加就业和收入；减法，就是淘汰过剩落后产能，推进节能减排；乘法，就是强化创新驱动，推进新型城镇化；除法，就是破除体制机制障碍，减小发展阻力，增大发展动力。

　　持续改善民生。保障改善民生、增进人民福祉，是政府工作的出发点和落脚点。要统筹兼顾，做好就业、社保、教育、卫生、文化、收入分配、住房保障、安全生产、社会管理等各项工作，并注意处理好几个关系。一是基本和非基本的关系。政府对基本民生需求应切实加以保障，特别是社会救助等方面的短板应尽快补上；对于非基本需求部分，应更加注重发挥市场机制和社会组织的作用，更多由市场和社会提供多样化供给，满足群众多样化需求。二是尽力而为和量力而行的关系。政府公共支出应更多用于民生，在经济发展的基础上不断增加居民收入、改善人民生活。同时，充分考虑我国发展阶段和发展水平，把改善民生建立在国家财力可持续、经济发展有后劲的基础上。三是处理好增加投入和完善机制的关系。改善民生离不开增加投入，但同时须建立健全民生保障机制，使民生投入更有效率和针对性。四是增加居民收入和改善生活质量的关系。在继续提高生活水平的同时，更加注重克服影响生活质量的“软肋”。加强生态文明建设，出重拳、用实招解决雾霾和水污染等关系群众切身利益的环境问题。深化收入分配制度改革，逐步缩小收入差距，让全体人民更好共享改革发展成果。

　　（作者为国务院研究室副主任）