党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是我们党首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。从“管理”到“治理”，不仅体现出党在理论和实践层面上的重大创新，而且反映了党和政府治国理政理念的转变，体现了新一届中央领导集体的政治智慧和勇气。

　　管理和治理：两个完全不同的概念

　　所谓“治理”，主要由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成，以规则、合规和问责为核心组成一整套的制度安排，通过规则和制度约束，对利益相关主体之间的关系进行重塑，从而实现决策科学化民主化的目标。治理与管理之间的区别主要表现在四个方面：一是目的不同。治理的目的在于实现多元利益主体之间的利益均衡，而管理强调的是保证实现既定目标。二是职能不同。治理注重监督、明确责任体系和决策指导，而管理主要关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调。三是实施基础和依据不同。治理主要依靠法律规范，而管理主要依靠内部层级关系。四是地位和作用不同。治理的作用在于规范权利和责任，而管理侧重于规定具体的发展路径和方法。由此可见，治理完全不同于管理，更有别于以往我们常见的统治和管制，涉及的范围更加宽泛，不仅包含自上而下的国家统治、国家管理，而且更强调方方面面的“共治”，如社会管理、社会自治、基层自治、社区自治等等。也就是说，在整个国家的治理活动中，不仅党和政府要承担责任，公民与社会组织也要共同担责。

　　实现治理才能建设社会主义法治国家

　　从“管理”到“治理”，既是一项重大的思想解放和理论创新，也是解放和发展生产力、解放和增强社会活力的实践举措。以往的改革较多地关注了行政管理和社会管理的内容，人治的成分相对较浓。建设法治中国是十八届三中全会提出的重要目标。十八届三中全会要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实质上就是强调用法治方式、法治思维实现现代化的国家治理结构，这与习近平同志2012年在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年大会上强调的依法治国、依宪治国理念是完全一致的，更是建设法治中国的必然要求。法治中国既是依法治国、依法执政、依法行政的统一，也是法治国家、法治政府、法治社会的统一。法治与人治最大的区别就在于：人治强调单方面的自上而下的人对人的统治，而法治则是自上而下的管理与自下而上的自治的结合。法治要求每个法律关系的主体，都可以根据法律的规定自主行为并对自己的行为负责。社会组织是社会成员的自治组织，负有帮助社会成员的义务。社会成员的困难，相互之间的矛盾、纠纷，首先由社会组织帮助解决，解决不了的才求助于政府；解决社会成员的问题，基层国家机关负首要责任。所以，法治思维与法治方式要求公民、社会、基层政权必须承担各自的责任，与国家、执政党一同参与国家治理，形成新的国家治理体系,从而形成全面深化改革与社会主义民主法治建设的新局面。因此，必须从管理走向治理，才能建设社会主义法治国家。

　　着力推进国家和社会治理体系建设

　　国家治理体系涉及诸多领域，十八届三中全会提出到2020年在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果，形成“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。这个运行有效的制度体系，既包括经济体系、政治体系、文化体系、社会体系自身的现代化，也包括国家治理体系和社会治理体系的现代化。众所周知，在古代社会，国家与社会几乎是不分开的，有时是社会控制国家，有时是国家支配社会，直到近代国家与社会才开始分离，由传统的一元结构逐渐走向二元结构。由于种种原因，我国国家治理体系和社会治理体系还基本停留在传统治理阶段和水平，不能很好地适应社会变化的需要，因此必须加快国家和社会治理体系建设，以推进中国社会的现代化进程。为此，需要把握以下几个要点：一是进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。只要是有利于“促进公平正义、增进人民福祉”的新观念和新实践，都值得重视和探索；凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当改革。二是加强顶层设计，优化政府组织结构，完善决策权、执行权、监督权，形成既相互制约又相互协调的行政运行机制，充分发挥政府“扶持之手”和“无为之手”在资源配置中的重要作用。三是学习借鉴国外经验，及时总结地方治理经验，并尽快上升为法规制度，以进一步激发政府和社会治理的创新动力。四是破除阻碍社会进步的体制机制，推进制度的改革和创新。五是依靠制度来遏制“官本位”现象，消除权力崇拜，维护人民群众根本利益。

　　□刘增禄（作者系青岛市委党校教授）