新闻背景

　　“十一”黄金周北京雾霾重现，针对雾霾天气的应急机制虽然能够减轻雾霾程度和对居民生活的影响，但这只是治理空气污染的治标之道，在采取应急措施的同时，应该从长远考虑，借鉴发达国家的治理经验，制定和完善清洁空气法，预防和治理严峻的大气污染问题。

　　大气污染防治法难以满足需求

　　工业革命初期的英国曾视烟雾为经济繁荣的象征，直至20世纪50年代因大气严重污染，造成伦敦一万余人丧生，才真正推进英国空气污染法律体系的完善。世界八大环境公害事件中的两件发生在美国,一件是1943年的洛杉矶烟雾事件,另一件是1948年的多诺拉事件，这两大公害事件都是因严重的空气污染造成的，美国痛定思痛决定建立清洁空气法这一法律体系作为长效机制。

　　我国早在1987年就制定颁布了大气污染防治法，随后于1995年和2000年进行了两次修订。但是，伴随社会形势的发展变化，这部法律已经远远不能满足当今治理空气污染的需求，在科学性、操作性、理念上都有待完善。如在如何对待跨区域污染、如何统筹协调地方经济发展和环境保护、污染责任处罚力度等方面，这部法律均存在不足。因为大气污染防治法在立法目的上侧重保护经济发展，随着经济水平的提高，应将立法的理念转到保护大众健康和社会福利的方向上来。

　　清洁空气法的立法原则

　　在借鉴发达国家先进立法经验的基础上，我们应明确清洁空气法如下立法原则：

　　一是国家空气质量标准原则。即空气质量标准由中央政府制定,各省、市、自治区应制定具体实施方案以实现中央政府的标准。

　　二是地方政府独立实施原则。指各地方政府根据国家空气质量标准,在其辖区内独立行使空气质量监管职责。各地方环保部门在“国家空气质量标准原则”的指导下,建立相应的“主要国家空气质量标准”和“次要国家空气质量标准”。各地方政府对上述标准负有执行的任务,但地方政府在执行中享有独立实施的自由。地方政府可以对每一种空气污染物质制定具体的管理计划,可以在本地区内自设“空气质量控制区”等。

　　三是新源控制原则。即在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时,必须首先进行“新源排放分析”,并报环境监管机构备案,获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。确立这一原则的目的是确保新建项目能够切实达到国家空气质量标准的要求。

　　四是视觉可视性原则。是指在国家所规定的一级保护地区,以保护自然环境可视性为目的采取严格的控制标准和措施,防止和减轻可视性的损害。其实质上是以美感为标准的高层次的环境保护,是对空气清洁较高水平的要求，主要包括国家公园、国家野生动物保护区、大面积的国家人文公园等。

　　单次低额罚款易导致以罚代管

　　清洁空气法应对大气污染防治法的不足进行完善，最重要的就是完善处罚措施。我国大气污染防治法对于大气污染物质排放企业的违规排污行为,主要通过行政处罚的形式予以制裁，其中罚款为最主要的方法,但处罚的总额仅以五十万元为上限,这显然不足以震慑排污企业自觉遵守法律制度的规定。一些企业宁可承担相对轻微的法律责任，也不愿承担较高的污染治理成本，也没有动力加大减污技术研发的投入。

　　单次低额罚款容易导致以罚代管现象严重,罚款成为创收的手段而非管理的措施。美国清洁空气法对空气污染物质的违法排放行为处罚以天为计算单位,并且没有罚款上限金额。我们可以借鉴，环保监管部门在有证据证明排污企业存在违法排污行为的情况下,向排污企业发出处罚通知,并且允许排污企业申请召开听证会,赋予排污企业进行申诉的权利，在确定排污行为违法性的前提下,用动态的计算方法确定罚款金额，以确认的违法排污行为之日为起始点,按日叠加罚款金额,让违法排污行为无利可图。

　　同时，排污企业如果未依法公开、删减、篡改、隐瞒各项环保报告、文件及证明，或未安装空气污染物质减排设备，或未采用规定的方法对数据进行记录和备案,情节严重的都应对直接责任人予以刑事制裁。刑事制裁对生产企业将产生强大的震慑作用，从源头上引导空气污染排放企业自觉遵守法律的规定,从根本上确保大气环境质量的改善。

　　延伸阅读

　　环境公益诉讼主体放宽

　　环境公益诉讼是公众通过诉讼方式参与环境行政执法的渠道，作为一种外部监督，能有效地提高环境执法者的判断力和责任感，促使环境执法者全面判断环境污染和环境破坏行为，并提高环境行政监管的效率，避免地方保护主义盛行。

　　美国的环境公益诉讼在一定程度上保障了清洁空气法的实现，其规定：“在环境公共利益遭受侵害之时，法律授权公民个人对违反环境法律的企业、个人、甚至是政府机构提起环境公益诉讼。”在新民诉法修正前，我国只有一般的环境侵权诉讼制度，只有具体的合法权利或财产遭受损害的特定主体才能具备原告资格，而不管这种利益是个人利益还是公共利益。2012年新修正的民诉法将环境污染等损害社会公共利益的案件，列入公益诉讼的范畴，并规定法律授权的机关和有关组织可以作为原告起诉。

　　我们欣喜地看到，中国公益诉讼制度的程序大门已经开启，环境公益诉讼的司法实践正在不断摸索、研究和完善，随着民众法律意识和素养的提高，原告诉讼主体范围必将放宽，公民个人终将获得起诉主体资格，这必将打破地方重GDP忽视环保的观念，更好地监督地方大气环境保护工作，切实将地方发展引领到健康发展的轨道上来。

　　清洁空气法应结合我国不同发展阶段的特点继续推进公益诉讼制度的完善，明确将污染的举证责任分配给排污企业，并明确诉讼费用由占优势地位的当事人承担。美国完善这项制度历经四十年的时间，所以我们应在公益诉讼的方向上坚定而耐心地走下去。