治理有“善治”（good governance）与“恶治”（bad governance ）之分。所谓善治，其评价标准是治理效果上的公共利益最大化，而恶治则相反，是为其他目的而取消公共利益的逆向治理过程。目前我国的基层治理体系的深层问题在于：任务目标和制度设计两者之间时常处于脱节的状况，使得有些制度设计走向原初制度目标的反面，让原本要趋向于“善治”的治理体系无法达到目标。

　　以基层治理过程中一直被热推的“综合执法”为例，其设计意图在于，像工商部门这类职能部门有权进行行政性处罚，但由于人力不足，对于无证无照车辆营运、流动摊贩管理和制假窝点查处、虚假广告等问题根本无力履行职责。城市管理部门人力较为充分，却没有行政处罚权。在这种情况下，工商部门往往将为达到自己的任务目标所必须的执法权力委托给城管等部门执行。所以，在很多地方，综合执法的实质正是政治学界热议的“借权执法”模式。其设计意图乃是将行政处罚权集中在一个机关手中，以解决执法的多头执行、重复执法、相互扯皮等问题。

　　借权执法带来了行政管理效能的提升，但另一方面，将执法的决策权和执行权彻底分离，导致单纯的执法代理人的出现，其长期结果却会危及制度的权威和整体性，带来长期治理的困难。这种正式的制度并不鼓励，但却一直存在的非常规的行政行为所带来的可能后果包括：

　　一、破坏行政执法体系。在决策体系存在较多问题的情况下，为了单纯地加强政府执行体系，背离了治理体系完善的初衷，使行政执法体系从内部被破坏。像城管这样的部门不具有执法资格，任何现实中的“执法”行为本身就是违法的，如果制度设计并不遵从公共利益最大化和目标，甚至违反制度本身的规则，只是为了阶段性执法行为的方便，其代价必然是破坏制度体系的完整性和权威性。

　　二、刚性执法易导致政府与民众之间的直接矛盾。如果一个专门机构是不问执法原由，只求执法结果的，那么刚性执法就不可避免。城管与小贩的冲突正是如此，因为相关的规定不是前者制定的，所以前者总是采取不由分说地强制性行动驱离后者，而后者无从辩解，只能逃跑或对抗。随着恶性互动的升级，执法的刚性程度和矛盾冲突的激烈程度也在升级。

　　三、累积治理问题，引发公共管理危机。综合执法设立的初衷本是为了解决执法任务和执法能力衔接的问题，但是当其他职能部门在治理体系上并没有达到效果，这时只是借其他部门力量来解决执法的问题，而不解决治理的问题。日常生活中的问题，如违法建筑、食品安全等得不到有效解决，累积到一定程度，就可能产生放大效应和规模效应，引发公共管理危机。

　　四、对运动式执法的依赖。当借权执法也达不到治理目标的时候，多个部门就会采取联合执法的方式进行整治。如占道经营一时控制不住，工商部门就会联合卫生、城管、市政、甚至警察等各部门力量进行突击式的强行驱赶。当然，运动后一切照旧。运动式执法大行其道，是有其深刻的制度设计方面的原因的。即在各部门分别执法和综合执法的效果都不佳、问题累积到一定程度的时候，为避免管理危机，就只能采取运动式的动态管理而非长效式的常态管理。

　　从一些基层治理的低效率可以看出，制度设计的目标原为达到善治——公共利益的最大化，但在实际执行的过程中，行政部门本身的方便往往被置于最高地位，甚至为执法的方便而出现了“借权执法”的状况。价值错位的结果是治理目标偏离、治理体系和行为扭曲，不但不能达到善治，而且会在持续的基层治理失效中伤害制度的权威和整体性。

　　现代治理理念的核心是“共治”。在这个意义上，治理能力提高并不是行政处罚的执行能力提高，而是通过广泛的社会动员达到公共利益最大化的过程。具体的解决思路不是从执法环节入手，增强执法权或者通过借权执法来寻找执法代理人，而是恰恰相反——从决策环节入手，分解原有的多余职能，让更多的社会力量参与决策。通过决策层面的优化，消减执行环节的压力。

　　（作者系华南师范大学政治学教授）