甘日栋

　　城镇化是经济社会发展的必经阶段，是实现现代化的必由之路。党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。贯彻落实好这一要求，首先要准确把握新型城镇化的基本特征。笔者认为，从总体上看，新型城镇化的“新”主要体现在四个方面，即：发展理念的新飞越、发展视角的新指向、发展目标的新定位和发展模式的新转型。

　　发展理念：从“城”到“人”的新飞跃

　　从现实看，我国城镇化长期以来存在发展理念的偏差。突出表现在：重视城市规模的扩张而轻视城市质量的提升，注重城市外表的华丽而忽略城市功能的完善，迷恋物质环境的改观而忽视居民生产生活的便利，等等。这实质上是一种“以城为本”的发展理念，在这种理念的支配下，楼房、马路、广场等物化“概念”俨然成为城镇化的代名词，而人的需求、发展和价值等则往往被忽视。因此，形成关于城镇化健康可持续发展的新理念至关重要。新型城镇化强调以人为本，着眼于满足人的基本生活和发展需求，强调和维护人的主体地位，把提高人民生活质量、生活品质和增进民生福祉作为核心价值取向，积极稳妥促进农村居民市民化，让城乡群众更多更公平地享受城镇化建设成果。从重视“城”到聚焦“人”，不仅是思想观念和价值取向上的重大飞越，而且对城镇化建设的基本内涵、发展方式、动力机制、实现目标等方面都产生重大影响，有利于消除传统城镇化的种种弊端，促进经济发展方式转变，推动社会结构优化，催生城镇化健康可持续发展的新动力。

　　发展视角：从“土地城镇化”到“人口城镇化”的新指向

　　改革开放以来，我国城镇化建设步伐不断加快，城市建设日新月异，取得显著成效。但是，由于片面追求城市发展速度、过度追求城镇化率，把扩大城市空间面积、扩展城市建筑规模作为衡量城镇化水平高低的重要标准，而人口的城镇化并没有得到同等程度和同等比例的扩展，人口城镇化的速度远远滞后于土地城镇化的速度，造成土地城镇化和人口城镇化之间呈现非均衡发展。这种基于“土地城镇化”的发展路径给城镇化的健康可持续发展制造了诸多难题。诸如：土地利用效率不高，滥用大量耕地、农田；城镇空间布局不科学、规模结构不合理，资源浪费严重，生态环境恶化；阻碍人口和城镇的有机融合，致使大量进城务工农民难以真正融入城市，无法享受城市的基本公共服务和社会保障，“半市民化”问题十分突出；损害被征地农民的利益，等等。新型城镇化把“实现人的城镇化”摆在首要位置，以推进深度人口城镇化作为核心任务，要求坚决破除“圈地”、“造城”的单向性思维，真正在内涵增长、质量提升上下功夫。重点提高城镇土地利用效率、建成区人口密度和综合承载力，有序促进农村居民实现地域转移、职业转换和生活方式转变，全面提升城镇化发展质量和水平，更好地满足城乡居民的生产生活需求和全面发展的需要。

　　发展目标：由“城乡分割式发展”到“城乡一体化发展”的新定位

　　长期存在的城乡二元结构，使城乡经济、政治、文化和社会发展的差距不断扩大，成为了通向共同富裕道路上难以逾越的鸿沟，是我国经济社会发展中的突出问题。十八届三中全会《决定》强调，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。因此，推进新型城镇化迫切要求彻底打破城乡二元结构壁垒，去除“城乡分治”、“城乡分割式发展”的制度藩篱，建立健全统筹城乡一体化发展的体制机制，积极推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，大力促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，防止因强调城镇化而忽视“三农”问题。城乡发展一体化不是城乡同样化，而是要推动产城融合、工农互动、城乡协调、功能互补，既要防止交通拥堵、环境污染、城市内涝、贫民窟等“城市病”的蔓延，又要杜绝农村空心化、政治边缘化、家庭空巢化、集体空壳化、服务空心化等“农村病”的恶化。从“城乡分割式发展”到“城乡一体化发展”，这既是新型城镇化建设的明确指向和鲜明特征，也是确保经济社会健康可持续发展的根本保证，不仅有利于保障和改善民生，创造条件让人民过上更加幸福美好的生活，而且有利于促进社会公平正义，构建合理的社会结构，对于全面建成小康社会和实现共同富裕具有重大而深远的意义。

　　发展模式：从“行政主导”到“市场主导”的新转型

　　在以往城镇化推进过程中，主要采取以行政主导、投资驱动为主要特征的发展模式，过度依赖于低价征用土地所形成的“土地经济”或“土地财政”，强制命令、不计成本、脱离实际、盲目冲动、违背客观规律等弊端突出。同时，政府几乎垄断了城镇化建设的基础性和关键性资源，既当运动员又当裁判员，不仅容易造成资源的极大浪费，而且人为增添了诸多社会不公平因素，还会助推城市房价高涨，严重透支居民的消费能力和消费潜力。近年来，一些地方出现的“鬼城”、“空城”便是行政主导城镇化发展所酿造的“苦果”。十八届三中全会《决定》强调，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，必须着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。从“行政主导”向“市场主导”的转型，是新型城镇化有别于传统城镇化的一个重要特征，也是城镇化发展机制和发展模式的重大创新。因此，必须正确处理好政府和市场的关系，使政府和市场各归其位、各行其道、各展其长，充分发挥两个积极性。各级政府和领导干部要切实更新思想观念，创新工作思路，加大精简放权力度，彻底改变过去那种由政府“包打天下”、大包大揽的“行政主导”模式。城镇的数量、规模、分布以及人口和产业结构主要由市场调节，通过人口的自由迁徙流动和生产要素的优化组合来解决，通过市场化手段和机制合理配置资源，鼓励和引导民间资本参与新型城镇化进程，让“看不见的手”充分施展，不断激发社会创造潜能、创新创业活力。当然，使市场在资源配置中发挥决定性作用并非不要政府作用，而是对政府治理提出了新的更高要求。政府要切实转变政府职能，把工作的重点转移到创造制度环境、编制城镇发展规划、优化城镇化布局和形态、完善公共基础设施、提供公共服务和社会保障、加强社会治理和市场监管、维护群众合法权益等职能上来，真正把市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用结合起来。

　　（作者单位：南宁市政府发展研究中心）