清代是中国古代大一统统治臻于成熟时期，经过康雍乾盛世百余年的稳定发展，清代中后期国家所辖地域、人口均有空前增长，能否对如此广阔、人口众多且地域差别明显的广大城乡社会实现有效控制，实为关系国家能否维持稳定统治的基石。清代一直实行严格控制政府规模与行政成本、试图以最低行政成本来维系地方政府行政运转的策略，在清代中后期人口激增、社会治安状况持续恶化的情况下已难以适应社会发展要求，致使传统保甲体系功能逐步失效，如何对广大城乡社会进行有效控制成为亟须解决的难题。

　　由于清代州县以下缺乏基层正式行政组织，依旧只能依靠遍布城乡的保甲体系承担基层管理与控制职能。从表面上看，清代保甲体系承担的社会控制功能包括，“弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、睦乡里、课耕桑、寓旌别，无一善不备焉”，可以说是形式完备，如果上述保甲所承担各项职能能够有效实施，不仅可依赖地方保甲体系实行治安防范、征收赋税，而且可通过涵盖各地城乡的保甲体系形成一个制度化监控网络，实行层层管理，分级控制，最终达到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一乡一邑”目的。

　　然而，清代保甲制度设计与实践之间实际存在着难以逾越的鸿沟。简而言之，清代保甲制度本身存在如下难以解决的问题：其一，职能过多，实际已超出本身所能承受的限度。清代保甲承袭于明代，其最初设置目的是为了消弭盗贼、维护乡村治安，但随着清代中期人口急剧增长，地方保甲所需承担的职能包括编排户籍、治安防卫、监控与管理城乡社会日常生活、乡村教化以及调解乡村内部纠纷等等，几乎囊括了社会生活的方方面面。保甲所需承担的职能增加，但其制度形式却没有相应变化，加之缺乏足够人力、财力和物力保障，最终的结果只能是名存实亡，难以真正发挥实效；其二，任何制度的建立与发挥实际效用，必须有相应的行政权力资源作为保障，而清代国家行政制度的总体设计，却体现出明显的行政权力高度集中的特征，不仅地方州县政府缺乏制度创设、行政、财政方面的自主权，而且国家在要求地方保甲承担过多行政、控制职能的同时，既不肯赋予其相应的行政权力，也不给予足够的物质保证。这种权利与责任严重不对等的畸形制度设计，从一开始就缺乏有效的激励机制，自然难以凝聚城乡社会内部资源，也难以发挥应有作用。

　　保甲制度设计上的先天缺陷，决定了清代形式上看似已足够完备的保甲控制体系，只能是始终停留在制度设计层面上，难以真正深入到社会内部。自乾隆、嘉庆朝以后，尽管各地州县政府在朝廷严令下依旧遵照要求编排保甲，但是依靠既有保甲体系实现对基层社会的制度化控制，实际上已不具有任何可能性，保甲体系处于名存实亡状态，甚至成为恶吏勾结地方、欺压良善的工具。

　　清代中后期，人口数量激增、社会矛盾激化，导致嘉庆朝以后各地的治安状况持续恶化，失业游民、行帮会众及信奉各类邪教的人群增多，如何有效控制城乡社会成为国家迫切需要解决的一个棘手问题。由于保甲体系的持续衰落，各地州县政府开始将维护地方治安与秩序的希望寄托在普遍兴起的以团、会为名称的地方联防自助组织上。自乾隆中后期开始，各地城乡建立地方治安联防组织日益普遍，这些地方治安自助组织，既有按照官方要求称为“团”的，也有依据民间传统习惯称为“会”的。最初的团、会多是由官方授权地方自发组织的治安自卫团体，一般通行的运作模式是在人口稠密，治安问题频发的地方设置号炮、铜锣等物，一旦发现盗匪踪迹，即以炮声、锣声为信号，团、会众立刻集合，自发组织起来维护治安，结构较为松散，而且功能仅限于治安维护。随着各地团、会组织形式不断成熟，其职能范围逐渐超出治安联防、自卫的范畴，由会众公议推举出来的团首、会首一般家境富裕，既有足够的能力担负联系官方与地方之间的中介，且自愿承担团、会的运行成本，因而拥有了与官方讨价还价的资本，逐步将职能范围从官方限定的、单纯的治安自助扩展为对基层社会的日常控制、管理。他们不仅可以调解城乡社会内部的日常纠纷，制定地方性公约，还可以对诸如盗窃、斗殴等轻微刑事犯罪全权代为处理，甚至逐渐取代保甲成为基层民众主要依靠力量。

　　清代中后期城乡社会控制主导权开始由官方向民间转移，同时控制方式上也在悄然发生改变。由于制度化的保甲体系逐渐失效，地方政府不得不放弃以静态化、制度化权力控制基层社会的努力，而转为通过与地方士绅、头面人物进行妥协与合作，通过以突发治安事件为中心、以动态监控为主的控制方式来保障社会的稳定与安全。而在地方保甲担负的职能逐步萎缩后，朝廷尽力维持的保甲体系也开始转变为信息搜集与监控渠道，逐渐形成以保甲进行制度化、静态信息监控，而以地方治安自助组织进行非制度化、动态控制相结合的控制网络，且传统国家政权与基层社会之间的权力关系始终处于相互博弈的共生形态。

　　客观来说，清代中后期社会控制方式转变的主要原因，是这一时期统治区域扩大、城乡人口迅速增加，造成缺乏弹性的制度设计难以应付日益增长的社会控制压力。因此社会控制方式由单纯依靠静态、制度化的保甲体系转化为保甲与地方组织并行，即以前者继续维持户口、信息等日常监控，而以后者应付城乡突发事件，形成两者互为依托、补充的关系。而这种社会控制方式的转变也的确在相当长一段时间内行之有效，能够保证清代国家依旧以较低行政成本来实现控制城乡社会的目的，并且保证了基层社会的统治秩序与持续稳定。但是，如果从更长的时段来看，清代中后期社会控制方式的转变实际却存在隐患。随着社会治安状况持续恶化，突发事件频发，迫使清廷对城乡的控制逐步转向以动态、非制度化控制为主，为地方团、会组织逐渐占领城乡内部日常生活控制管理权创造了条件，并最终取代保甲成为地方控制的主体，而地方团、会组织也就由国家借助维护地方治安的辅助力量转化为需要加以防控的对象。

　　（作者单位：西北大学历史学院）