改革呼唤顶层设计，改革也离不开地方试验，可顶层设计与地方试验到底怎样分工？从理论上讲，其实就是如何处理“计划与市场”的关系。经济学认为，计划与市场的边界取决于交易费用：若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划，否则就用市场。同理，改革选择顶层设计还是选择地方试验，归根到底也要看交易费用。

　　从改革的“外部性”看，若某项改革不仅让内部人受益，而且也能让外部人受益，则此改革具有“正外部性”，这样内外受益，皆大欢喜，交易费用自然不会高，于是也就可放手让地方试验；相反，若某项改革只是内部人受益而外部人受损，此改革则有“负外部性”。有“负外部性”的改革，就不宜由地方试验而要通过顶层设计，否则一旦出现利益冲突，交易费用会大增。

　　从利益的分配状态看，改革本身就是利益的再调整，在经济学里，利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优状态”，是说利益分配达到这样一个状态：不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此，不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此，我的推论是：凡属“帕累托改进”的改革，可由地方试验；而要打破原有“帕累托最优状态”的改革，则需顶层设计。

　　以上角度虽不同，但结论却一致。若说得更明确些，但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不协调好各方利益必产生摩擦，改革就会举步维艰。回首以往的改革，农村改革之所以在地方试验成功，重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损，没有“负外部性”，是“帕累托改进”。而这些年政府机构改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同时有人（那些被精简的人员）受损。也正因如此，所以政府改革需顶层设计。

　　——中央党校教授王东京