国家治理的差异：政策执行力

　　观察国家治理能力最直观指标是看一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威的决策。因此，权威的政策执行过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。

　　权威是制度整合力的一种具体体现。现代民主政治讲的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理论中的关键要素就是权威。没有权威，一个国家便不可能正常运转；相较于古代社会，复杂性现代社会更需要权威，有了权威，政府、国家才能正常存续。“民治”是农业社会的神话，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了让人又恨又爱的权威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的权威性。权威性直接表现在领导人的决策力上。

　　权威的决策都能得到执行吗？答案是不乐观的。很多国家并非没有战略目标，但就是得不到执行。在很多发展中国家，国家建设中的一项普遍的制度短板就是从中央到地方都缺少训练有素的、怀有职业精神的公务员队伍。发展中国家在所谓的“民主化”转型之后，民主政治似乎很发达，但行政能力却很落后。民主是用来产生权力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去执行。关键在于，发展中国家的行政体制建制晚于民主制度，而民主选举进一步强化了既有古老的社会结构，未经改造的社会势力在选举中通过恩主庇护政治而变得更加强大，结果便是脆弱的执行机构面对着强大的民意机构和社会势力的双重压力。这就是结构性的执行能力危机。

　　与上述情况形成对比，中国最早发明了将国家组织起来的官僚制，比如先秦就开始有的郡县制、军功制、选拔制和官僚制以及管仲管理国家的政治经济学，可以说，组织国家和管理国家的能力几乎是与生俱来的。这种体制和能力后来被赋予民本思想，形成了以“厚生”为本的政府主导的管理体制，历经两千多年而不曾中断，形成了一种强大的文明基因。中国共产党将这种以民为本的管理体制植入“为人民服务”的群众路线，使得民本思想有了落地的制度机制，从而为新型的公务员队伍注入了全面责任的政府管理思想，使得有着古老文明基因的中国政府完全不同于西方科层制所谓的“非人格化”特征。可以说，中国公务员队伍的素质与能力在世界上堪舆任何国家的公务员媲美。

　　从这个角度看政策执行力，我们才能理解“中国奇迹”中看不见的精神文化要素的作用，而这些并不是经济学的“理性人”假设所能理解的。忽视了各级公务员的本着民本思想的工作乃至忘我奉献，就不能真正理解新中国成立70年来的巨大成就。

　　当然，中国人不能因此而妄自尊大，毕竟我们还有一些体制上的弊端需要在固本革新中去克服；但中国人更不能妄自菲薄，对自身的制度优势、政治优势不自信，而幻想一个迥异于自己文明基因的“飞来峰”。以为“飞来峰”上有花果山，其实到处是悬崖峭壁。国家治理最忌讳的是逐梦乌托邦，最实际、最有效的途径是在现实中解决不断产生的难题。相较于有些国家的“治理赤字”，在以人民为中心的政治秩序下，中国表现出色的制度整合力和国家治理中优秀的政策执行力，将让世人持续见证中国的政治稳定和制度优势。

　　（作者杨光斌，中国人民大学政治学特聘教授、国际关系学院院长）