曲 玮

　　十八届三中全会提出要“完善城镇化发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大、中、小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。要实现上述目标，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化协同发展至关重要。其中，城镇化作为“四化”的关键节点，其承启的作用不容忽视。

　　受政策、经济发展水平、自然资源条件等多重因素制约，甘肃小城镇建设严重滞后，全省城镇化建设步伐远远落后于东部沿海省份，与全国平均发展水平的差距也十分明显。2012年，全省城镇化水平仅为38.75%，低于全国52.57%的平均水平；“十一五”末，我省404个建制镇的平均城镇化率仅为18.07%，远低于同期全省36.12%的城镇化水平，作为小城镇发展的主力军，建制镇的发展远远滞后于省域城镇化发展需求。因此，要实现甘肃新型城镇化发展格局，就必须大力促进以建制镇为主的小城镇建设，形成规模结构整合有序、功能定位优势互补、空间布局科学合理的小城镇体系，与地级及以上大中型城市、县级小城市一道组成城市集群，推动大、中、小城镇同步协调发展，使全省城镇化承载力在“十二五”末赶上全国平均水平，实现与全国同步建成全面小康社会的战略目标。

　　为实现上述目标，甘肃迫切需要探索解决以下几方面的问题：

　　一是根据甘肃自然地理特征，结合各个区域社会经济发展水平差异、人口分布特征，实施“东聚西散、南部扶持”战略，推进小城镇建设。“东聚”即基于陇东地区大农村、小城市的特点，增强小城镇服务功能，使之成为服务农村的区域性经济、文化中心；“西散”是基于河西地区人口密度小而集中、交通通畅、农村生产生活条件较好等特点，以发展县级及以上城市为主，把发展小城镇作为城市与乡村联系的补充；“南部扶持”即在陇南、甘南等山大沟深、交通不便、生存环境较差的地区，通过重点扶持小城镇建设，使其充分发挥聚集效应和公共产品供给功能，成为连接城市与乡村纽带，破解区域发展瓶颈。

　　二是加大政策扶持力度，赋予小城镇更多的发展自主权。基于财权与事权对等原则，建立有利于建制镇经济增长活力的新型上下级财政分配体制，可在保留上年财政基数基础上，将增长部分的“大头”留给地方，以调动小城镇培育财源的积极性；合理确定财政分成比例，以增强小城镇自我发展能力；加快建设以政府投入为导向、社会资金参与的多元化投资机制；大力推进有利于土地使用权流转的经营制度改革；积极推进有利于城乡统筹发展、有利于劳动力转移的户籍制度改革。

　　三是优化城镇空间布局，整合资源、集中优势，促进小城镇发展。要从空间层面协调区域布局，一方面依托交通通道，大力发展省域轴带经济，培育打造主体城镇发展轴带，并以此为基础，联系周边中小城市和建制镇，形成城市（镇）集群；另一方面，完善城乡开发空间布局、科学规划小城镇发展，明确小城镇在区域发展中的作用和地位，正确处理小城镇与县域、市域以及农村经济发展的关系，合理配置、整合资源，促进小城镇建设。

　　四是突出特色加快重点小城镇建设。根据产业基础、发展潜力、地域优势等特征，结合区域发展特征，分层次发展。重点选择资源条件较好、产业基础扎实、具有开发潜力和带动能力、重要交通干线地带上的城镇作为全省小城镇网络布局的基本节点，优先规划、重点资助、加快发展；结合区域特征，依据资源优势、区位优势、产业优势等特点，重点发展农业产业型、工矿型、旅游文化型等特色突出的小城镇；在一些远离增长极的欠发达地区，从填补城乡二元结构空白、公共产品供给角度出发、适当进行布局，促进城镇发展，以调整区域社会发展平衡关系等方面的作用。

　　（作者系省社会科学院农村发展研究所所长、研究员）