作为加强党的制度建设的一项战略工程，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》日前发布，对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，这在我们党历史上是第一次。《纲要》出台的背景是什么、有何重大意义、涉及哪些党内法规制度的制定修改？引发各方关注。

　　党内法规建设需要顶层设计

　　党中央历来高度重视党内法规建设。新中国成立以来特别是改革开放以来，中央制定颁布了一批重要党内法规，为管党治党、执政治国提供了重要制度保障。

　　“但是，由于统筹规划不够，党内法规老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化现象比较突出。”中央社会主义学院教授甄小英说。

　　据统计，不久前首次清理改革开放以来中央制定发布的767件党内法规和规范性文件中，近四成被废止和宣布失效。

　　甄小英认为，党内法规制定工作的系统性、整体性和计划性还不够强，存在许多薄弱环节和空白领域，缺少一批基础主干法规，缺少一批配套性法规，缺少一批实践急需的法规，党内法规体系建设总体上比较滞后。

　　新形势下，党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务更为繁重、更为紧迫。党的十八大对推进党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平作出了战略部署。习近平总书记多次强调，要加强党内法规制度建设，立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。这对做好党内法规制定工作、提高制定质量提出了新的更高要求。

　　在北京大学法学院教授姜明安看来，此次中央对外公布的《纲要》呼应了5种现实需要，即建设“法治中国”的需要，落实党的十八届三中全会决定的需要，改进作风和反腐败的需要，提高党的执政能力的需要，提高党内法规规范化、体系化建设本身的需要。

　　细心的人注意到，半年前对外公布的《中国共产党党内法规制定条例》，设专章对党内法规制定规划计划编制工作作出规定，并明确提出“制定党内法规应当统筹进行，科学编制规划计划”。

　　中央办公厅法规局负责人表示，为了加快推进党内法规制度体系建设，把党执政治国和自身建设的制度基础夯实，中央决定编制《纲要》，加强党内法规制定工作统筹，对党内法规建设进行顶层设计。

　　党内法规制度体系建设的重要里程碑

　　从指导思想到工作目标，从基本要求到主要任务、落实要求，《纲要》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，是做好党内法规制定工作的重要指导性文件。

　　编制党内法规制定工作五年规划，在我们党历史上还是第一次。专家表示，这是党内法规制度体系建设中的一个重要里程碑，“益处是不言而喻的。”

　　《纲要》的制定实施，是推进党的建设制度改革的重要举措，有助于提高党的建设科学化水平，为在新的历史起点上全面深化改革提供坚实的制度保障。甄小英指出，实现十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，离不开执政党建设制度改革的推进，“《纲要》传递出一种强烈的改革信号，是党的建设制度改革的重要部署。”

　　《纲要》的制定实施，有利于立体式、全方位推进党内法规制定工作，使基础主干党内法规更加健全、实践急需的党内法规及时出台、配套党内法规更加完备。姜明安认为，《纲要》的制定实施，有助于“从根本上解决问题”。

　　中央党校党建部副主任戴焰军表示，《纲要》的制定实施也是夯实党执政治国和自身建设制度基础的重要举措，有利于进一步提升管党治党的制度化水平，保持党的先进性和纯洁性；有利于完善党的领导制度和执政制度，改进党的领导方式和执政方式，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　四大板块凸显“大党建”特色

　　深入调查研究，广泛听取意见，充分研究论证，汇集各方智慧……《纲要》制定前后历时近1年时间，全面回应了对党的建设提出的各方面诉求。

　　纵观《纲要》全文，9个部分可概括为4个板块：

　　第一板块，即第一部分，对党内法规制定工作的指导思想、工作目标和基本要求作出阐述。

　　第二板块，包括第二至第七部分，按照党的十八大报告关于党的建设的部署，从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等6个方面，对今后5年需要制定的党内法规制度进行阐述。

　　第三板块，即第八部分，对提高党内法规制定质量和执行力提出要求。

　　第四板块，即第九部分，对抓好《纲要》组织实施提出要求。

　　专家表示，这样的体例框架，充分彰显出科学性：

　　——体现较强的导向性、体系感。采用规划纲要的体例，提出未来5年党内法规制定工作的指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，有利于明确党内法规制定工作的总体思路，克服制定中的“碎片化”现象。

　　——体现“大党建”格局。除涵盖党的自身建设各领域外，将党的领导和党的工作方面党内法规列为单独一部分，有利于完善党的领导方式和执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

　　——凸显民主集中制建设这个核心。将这方面法规项目单列出来，有利于推动发展党内民主、维护党的集中统一。

　　——突出制定质量和执行力两个关键点。针对一些党内法规质量不高、落实不力的问题，专门安排一个部分对此予以强调，有利于进一步提高党内法规制定质量，保证党内法规落到实处。

　　甄小英表示，发布《纲要》反映出党对制度法规建设的高度自觉和决心，反映出党对自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的自觉和清醒，也反映出对执政党建设规律的不断深化。

　　姜明安认为，《纲要》体现了新一届中央领导集体的执政理念，如关于民主执政、科学执政、依法执政，把权力关进制度的笼子里，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，等等。

　　强化督查，完善惩处追责机制

　　制度的生命力在于执行。“《纲要》不仅明确提出了今后5年党内法规的重点制定任务，还从提高党内法规制定质量、加大党内法规宣传力度、健全党内法规执行机制、充分发挥党内法规工作机构作用等方面，对党内法规建设进行了全面安排和系统部署。”戴焰军表示，这就突出强化了党内法规建设的保障措施，以推动《纲要》的贯彻落实。

　　据了解，为确保《纲要》各项要求落到实处，中央办公厅将认真履行党内法规建设统筹协调职责，抓好任务分解，拟订年度计划，及时协调解决起草工作中涉及的重要问题，切实加强对《纲要》实施情况的跟踪分析和督促指导。

　　同时，承担中央党内法规起草任务的中央有关部委和单位，对落实《纲要》中的制定项目负有重要责任，也将严格按照中央要求，加强组织领导，制定实施方案，明确责任分工和进度节点，力争按时保质完成相关起草任务。

　　中央办公厅法规局负责人强调，实施好《纲要》，维护党内法规的严肃性和权威性，必须加大执行力度，强化监督检查，完善惩处追责机制，真正做到有规必依、执规必严、违规必究。