从管制型政府到服务型政府，是历史性进步，它伴随着政府职能的重大变革。 新华社发

　　提要

　　服务型政府相对于历史上“管制型政府”而言，是新的社会条件下新的政府形态，是对传统管制型政府模式的重大超越。服务型政府的本质，是在社会民主秩序框架中凸显公民本位、社会本位、服务本位和效率质量本位；其价值取向是向公民提供服务而不是让公民向政府服从。

　　十八届三中全会《决定》强调：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，“建设法治政府和服务型政府”。加快推进服务型政府建设的进程，既是在2020年基本实现现代化的题中应有之义，也是全面贯彻落实《决定》精神、全面完成《决定》提出的各项重大改革命题的必要条件。

　　1

　　“服务型政府”建设是世界性命题

　　服务型政府建设是20世纪下半叶以来的世界性命题。发达国家的服务型政府建设大致经历了三个阶段：一是早期市场经济与有限公共服务时期。19世纪上半叶，西方国家政府充当“守夜人”角色；19世纪后半期一些发达国家开始调整生产关系，制定劳动保险法、救济法等，兴办公共福利事业，大幅度改善国民生活。二是公共服务体系完善时期。二战后，许多发达国家介入市场功能发挥不明显的领域，扩大公共服务覆盖面，公共服务成为政府主要职能。三是公共服务职能变革时期。20世纪60年代以来，经济全球化、政治民主化浪潮席卷全球，公共行政变革形成新的世界潮流。20世纪70年代后，新西兰、英、美等公共部门针对传统管制型政府的弊端，大力引入“企业化”模式，以重新赢得公众信任。日本、加拿大、荷兰、法国等纷纷效仿，运用市场力量提升政府绩效，大力改善公共物品供给质量，掀起了所谓“新公共管理”运动。

　　这一背景下，许多国家提出了“服务型政府”建设目标。20世纪90年代后，发达国家行政改革的首要目标几乎都聚焦于“政府再造”，塑造服务型政府，探索如何更好提供公共服务。如1991年英国梅杰政府推行所谓“公民宪章”运动，规定政府各部门必须以规章方式明确列出公共服务的内容、标准和责任等。这一时期，发达国家服务型政府职能面临重大改革，在“以更少纳税获得更好的公共服务”巨大公众期待的压力下，各国普遍推行公共服务市场化、社会化，实行绩效管理，改进社会福利制度，促进充分就业。

　　世界范围内，发达国家服务型政府的变革探索大体呈现两种类型：一是以美、德、日为代表的“公平与效率兼顾型”，二是以英、法和北欧为代表的所谓“公平主导型”。前一种重在政府调节分配前提下建立个人自助为主、政府补助、商业保险为辅的公共服务体系。如德国，建立的公共服务体系与其社会市场经济体制相适应，实行公助与自助相结合，社会保障项目除了工伤保险费用由企业主承担外，失业保险和医疗保险所需资金均由职工个人和所在企业分担，政府只在以上项目亏空时给予部分财政补贴等。后一种则以“全民普及、公平公正”理念为原则，推行全民保障。两种不同类型都建立起了较为健全、富有效率的公共服务供给体系。

　　2

　　我国探索服务型政府建设的三个阶段

　　总体上，我国服务型政府建设的探索可分为三个阶段：第一阶段，从新中国成立到十一三届三中全会是起步时期；第二阶段，从改革开放到十七大前是发展时期；第三阶段，十七大以来是进一步发展时期。

　　从2002年开始，我国一些地方政府陆续提出服务型政府建设的改革议程。2002年11月，十六大报告首次将政府职能聚焦于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四方面。2005年3月全国人大十届三次会议上，“服务型政府”首次出现在《政府工作报告》中，经人大批准上升为国家意志。

　　服务型政府理念的形成和提出，是一个坐标性事件。2006年10月，十六届六中全会首次将“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”写入党的文件。2007年10月，十七大报告进一步论述了服务型政府的建设目标和要求，标志着中国政府职能转变和行政管理体制改革迈入新阶段。十七大后理论界对服务型政府建设的相关问题开展了热烈的研讨，提出了许多建议。

　　2008年2月23日在中央政治局第四次集体学习会上，胡锦涛在讲话中强调：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革“大部制”方案，标志着新一轮政府机构改革拉开帷幕。2013年3月14日，全国人大审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，成为中国服务型政府建设的新突破。

　　3

　　服务型政府建设的本质、要义和主线

　　服务型政府相对于历史上“管制型政府”而言，是新的社会条件下新的政府形态，是对传统管制型政府模式的重大超越。服务型政府的本质，是在社会民主秩序框架中凸显公民本位、社会本位、服务本位和效率质量本位；其价值取向是向公民提供“服务”而不是让公民向政府“服从”。

　　服务型政府建设，不仅意味着政府自身的重大变革，还意味着政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与资本关系的重塑，意味着行政管理体制的重大创新变革。从管制到管理，从管理到治理，是个历史性进步——“多元治理”是一种新型治理形态；而从管制型政府到服务型政府，是另一个历史性进步，它伴随着政府职能的深刻、重大变革。

　　《尚书·大禹谟》说“德惟善政，政在养民。”如果发展经济是政府的天职，那么促进社会公平正义则是政府的良心。经济发展成果如不能造福市民，不能实现城乡统筹，不能让全体公民共享，就不是“中国特色”的社会主义。政府必须向社会和市民提供各种优质的公共服务产品，满足人们生存之需和社会发展需要。由此，必须加强在公共服务制度安排和公共产品供给方面的职责，公平公正地面向全体人民提供义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务，提升全市公共服务总量，推进基本公共服务均等化。

　　推进服务型政府建设的要义，主要有两方面：一是政府职能要从管理为主要职能转向以服务为职能，全面提升提供公共服务的能力；二是不仅要善于提供服务，还要善于购买服务。简单说，服务型政府建设，一是要善于提供服务，二是要学会购买服务，正如《决定》强调的：“必须推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

　　善于购买公共服务，是以承认社会存在多元的公共服务主体为前提。政府不包揽一切，不扮演“全能政府”角色，做力所能及的事，承担该承担的“有限”的服务职责，善于运用社会资源和公共智慧，将公共服务更多地转移给各种社会组织，提升公共服务市场化、社会化程度。加快发展社会组织，尽快“转移”一部分公共管理和公共服务职能。行业协会、商会、同业工会、社会中介组织等的状况和质量，是市场经济成熟程度的重要标志，也是能否真正建成服务型政府的重要变量。政府职能转变和收缩，以社会组织的发展为条件。一个“弱组织社会”，一个社会参与性孱弱的社会，不可能产生真正意义上的“服务型政府”。

　　因此服务型政府建设目标的实现，依赖于大量能够担当起一定社会公共事务、能够“接盘”的社会组织“队列”的形成。那些行政色彩、“二政府” 色彩浓郁的社会组织，不是真正意义的社会组织，应当加快去行政化的步伐。要借鉴发达国家先进经验，将竞争机制引入公共服务领域，开放公共服务市场，允许社会组织和企业进入提供公共服务的领域。

　　总之，在服务型政府建设中如何打破对于公共服务的垄断，尽可能以委托、承包、代理等市场化的制度安排，引入社会力量和社会组织参与提供公共服务；政府自身如何更多向社会购买服务，从包打天下中解脱出来，实现职能上的瘦身和转型，这是个大课题。

　　在深层次的行政文化上，由于长期的社会历史原因，在我国各级行政系统中存在较为根深蒂固的“管制偏好”，官本位根深蒂固，公民至上、社会为本的公共理性薄弱，这种行政文化制约着政府职能转变的进程。如何从“管制型”行政文化向“治理型”行政文化的转型；从“统治型”行政文化“向”服务型“行政文化”的转型，如何真正实现从官本位、政府本位、权力本位向“民本”、“人本”、“社会为本”服务理念转型——不仅进一步解构管制型的行政结构，更着力解构内在的管制型行政理念和文化心理，更是当下推进服务型政府建设在文化和心理领域要认真面对和解决的重大问题。

　　（作者系上海学者）