■ 鲍宗豪

　　提要

　　将“好政府”作为政府职能转变的目标及其价值取向，政府的根本问题就不再是规模大还是规模小了，而是如何构造一个更好的政府。说得更准确一点，我们需要更好的政府治理。 “好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服务”和“提供高水平的公共服务设施”。显然，唯有以“公共利益”为核心，构建政府职能转变的动力机制，才能推动政府向“好政府”不断转变。

　　培育“强社会”就是要赋予社会足够的空间，大力增强社会的自生能力。需要政府适度放权给社会，把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身，把政府自己管理不好的领域让渡给社会。

　　改革开放以来，我国已进行了六轮行政审批制度的改革，但是政府职能越位、错位、缺位问题依然存在，政府职能转变阻力依然较大。政府没说“不想改”，也没有“不在改”，关键在于还没能形成以“好政府——强社会”为目标，进而构建政府驱动政府职能转变的动力机制。

　　A

　　“增长型”、“管控型”政府转变：构建政府职能转变动力机制的两大难题

　　在全面深化改革中促进政府职能转变，面临两大突出难题。

　　难题之一：“增长型”政府的转型。改革开放30多年来，中国的经济增长是由政府主导的经济增长，今后要转向政府调控、市场决定、企业创造的经济增长。

　　中国的“超常增长”、“高增长”付出生态与社会损害的巨大代价。水、土壤和空气的污染，尤其是近年来的雾霾涉及四分之一国土、人口。“高增长”导致的“高债务”、“高分化”、“高冲突”、“高腐败”而形成的社会生态失衡、失序，迫使“高增长”为特征的“增长型”政府要转型。

　　难题之二：“管控型”政府的转型。面对经济社会转型期突出的社会矛盾、社会冲突，政府的管理不同程度地存在着“重管制控制、轻协商协调”的管理习惯。从归因来看，单一的管控方式历久不衰，传统的重行政轻法治和强管控弱服务的社会管理方式和手段根深蒂固，虽然与我国传统的政府管理文化有很大的关系，但缺少系统的制度创新也是一个重要原因。因此，提高社会治理的效果，必须改革和创新社会治理制度，整合多种管理方式和方法，这是突破“重管制控制、轻协商协调”管理方式困境的必由之路。

　　政府职能转变的“两大难题”，最根本的难在“利益”，即政府能否将越位而多得的“利益”让给“市场”，政府能否将错位而多得的“利益”回归给社会，能否平衡“权力”与“权利”的关系。

　　B

　　“好政府-强社会”：构建政府职能转变动力机制的价值取向

　　构建政府职能转变的动力机制，要以政府与市场、社会的正确关系定位为前提，进而形成政府职能转变动力机制的科学理念及其合理的价值取向。

　　学界在反思政府与社会关系时，提出了两种有代表性的社会观点，一种是“强政府——强社会”，另一种观点则认为，“强国家——大社会”模式，即国家拥有控制“社会”内部冲突的足够权力，而社会在经济发展和其他公益领域充分发展、完全自主自治，并拥有影响国家相关政策的制度化渠道及足够的权力和能力。

　　我认为，无论是“强国家——强社会”还是“强国家——大社会”的关系定位及其价值取向，都不符当今中国政府职能转变的理论与现实逻辑。首先，“国家”与“政府”的概念虽有重合，但还有较大差异。国家权力一般被分为立法、行政、司法。所以，人们一般把除了立法、司法以外的行政部门又称为政府，把国家当作“政府”，政府的内涵不准确。我们可以说转变政府职能，但在还要强化国家职能的背景下，说转变“国家”职能，就不妥当。其次，中国自古有“国天下”，“家天下”的思想，“国家”本身还包容了一个国家中的社会。因此，我提出“好政府-强社会”关系定位及其价值取向，进而促进政府职能转变动力机制的构建。

　　（一）好政府——强社会价值取向的理论选择

　　英国哲学家洛克是近代以来倡导有限政府的重要思想家。他力求在无政府主义与专制主义之间寻求平衡，既试图保证政府的施政能力，同时要限制政府的权力。洛克反对绝对权力，倡导建立有限政府，他将政府权力是否受到限制作为人们衡量政府好坏的一个标准，认为政府权力只有受到限制，才能服务于政府的基本目标。

　　洛克还认为，一个好政府不仅是能够维护公共秩序并为公民舒适生活创造条件的有限政府，而且也是能够服务公共利益的民主政府。政府应该服务于公共利益并不是洛克的发明，洛克的贡献在于他试图依赖民主的政治程序以及多数裁决规则来使政府了解社会公共需求，服务于社会公共利益。在洛克看来，建立好政府，不仅需要优良的法律，而且需要政府权力功能性分权。

　　与西方国家“小政府”相对应的是“大社会”、“强社会”。西方国家在经历了几百年的思想启蒙的熏陶、市场经济培育而形成的公民社会，能够很好地支撑“小政府”维护政治、社会秩序，服务社会公共利益。我国长期受封建思想意识影响，改革开放和社会主义市场经济的建设也只有35年多的时间，社会发育度低。因此，我国应借鉴和选择西方的“好政府”理论及其“强社会”的基石。

　　（二）好政府——强社会价值取向的实践选择

　　十八届三中全会再次强调：要“正确处理政府与社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。这里，并没有具体对政府与社会关系作明确界定。如何有效地界定政府与社会的关系，是需要我们解决的重要命题。

　　借鉴西方发达国家的治理经验，本着构建“好政府”，培育“强社会”的思路，着力解决以往体制下存在的社会服务和社会管理“越位”、“缺位”以及“不到位”的问题，加快政府由“管制型、全能型”向“服务型、有限型”转变。精简政府机构和人员，优化政府职能内容和范围，通过“分离”和“缩减”，有效地将部分社会公共事务职能让渡给社会力量，从而提高政府应有职能的运行效率和服务水平。

　　什么是“好政府”？从根本上说就是服务社会公共利益、依法治理的有限政府。“好政府”：一是要真正做到让“人人享有均等的公共服务”，促进社会公平正义的实现；二是要高水平搞好公共服务设施，让城乡全体居民拥有和分享丰富的公共资源，并通过这些资源的良好运营，为人民群众营造安居乐业的生活环境。

　　为什么要培育“强社会”？随着经济的发展和社会的变迁，公民的主体性也随之觉醒并不断增强，他们对社会治理的参与意识与参与能力都不断提升；对于社会治理的合理性、多样性、灵活性、人本化有了更高诉求，而原来社会管理中家长制、一刀切、自上而下的缺少弹性的管理模式越来越难以适应这种不断增强的变化，培育新型的以适应新时代公民的“强社会”就成为了当前迫在眉睫的一项重要任务。

　　培育“强社会”就是要赋予社会足够的空间，大力增强社会的自生能力。需要政府适度放权给社会，把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身，把政府自己管理不好的领域让渡给社会。拓展公民的参与空间，加大培养社会组织的力度，充分发挥各自优势，让社会组织在成长与成熟中承担更多的社会服务功能，让政府集中力量优化社会治理的客观政策及其环境。

　　C

　　“公共利益”：构建政府职能转变动力机制的核心

　　将“好政府”作为政府职能转变的目标及其价值取向，政府的根本问题就不再是规模大还是规模小了，而是如何构造一个更好的政府。说得更准确一点，我们需要更好的政府治理。 “好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服务”和“提供高水平的公共服务设施”。显然，唯有以“公共利益”为核心，构建政府职能转变的动力机制，才能推动政府向“好政府”不断转变。

　　以公共利益为核心转变政府职能，促进“好政府-强社会”建设，要求政府必须处理好以下三种关系：

　　一是要处理好经济发展与公共利益的关系。以公共利益为核心转变政府职能，要求政府应该处理好经济发展和公共利益最大化之间的关系，是继续以GDP为中心保持高速发展，还是转变到以人为中心，宁可降低经济增速也要更加关注所有人切实享有的公共利益的最大化呢？从目前新一届政府的政策来看，是选择了后一条途径。

　　二是要处理好握权与放权的关系。一方面，在政府之外，政府向市场和社会放权，将政府职能向企业、社会组织转移，激发市场活力和社会活力。另一方面，在政府内部也应认真研究并解决好具体什么职能该下放到哪一级政府，职能下放后政府各层级之间如何对接和互动运行，为此要构建政府内部权力转移机制。

　　三是要处理好长远和当前的关系。以公共利益为核心实现政府职能转变，要求实现公共利益最大化。但这种最大化不仅仅只是指当前利益最大化，还要注重长远利益的最大化。这就要求政府要处理好当前利益和长远利益之间的关系。要抓紧解决当前经济社会发展中亟待解决的突出矛盾问题，同时着眼未来发展，坚决防止急功近利的短期行为。

　　（作者系华东理工大学教授）