群众工作，是中国共产党的一个传统政治优势。在这方面，我们不但积累了非常丰富的宝贵经验，形成了经过实践反复检验并在实践中不断发展的系统性理论，而且建立了很多各个层面的有效制度。当前正在进行的全党范围的群众路线教育实践活动，就是在这样一个基础之上进行的弘扬和光大党的传统政治优势的活动，它的主要目标之一，就是进一步提高党的群众工作的制度化水平。

　　一、群众工作制度与党的历史方位变化

　　制度化应该说是群众工作的一贯要求，但因为中国共产党自身90多年的发展过程中，其历史方位发生了几次巨大的变化，所以其群众工作制度化要求的具体体现也随之发生了很大的变化。

　　在中国共产党为夺取政权而奋斗的28年中，因为党本身是处于当时社会体制之外的一个政治组织，它的目标是领导和组织人民推翻既有的政权，根本改变既有的政治制度、经济制度和社会制度，所以，党的群众工作，主要是从体制之外宣传、组织和发动群众，形成声势浩大的群众运动，并把这种运动和我们党所领导的旨在推翻既有政权的军事斗争、政治斗争、经济斗争等斗争内容相融合，以达到革命的目标。在这种情况下，群众工作的制度，主要表现在做群众工作的政策和方法层面，如要求我们的党组织、党员、干部和各个方面的工作人员如何区别对待和处理各方面群众的利益问题，如何深入群众进行调查研究，如何对群众进行宣传教育工作，如何组织和发动群众等，其制度形式也主要表现在领导方法、工作方法、群众纪律等方面的党内法规制度和相关党的政策上。当然，在我们局部执掌政权的领域，像各苏区、各抗日根据地、陕甘宁边区、各解放区，我们也通过颁布相关的法律，如《土地法》《婚姻法》，通过推行各种民主制度，如民主选举、建立“三三制”政权等方面的制度建设来体现群众工作的要求，并在这些方面为我们以后执政积累了宝贵的经验。但在当时，这还只是局部的，而且也是和当时党的群众工作总体要求相适应的。

　　新中国建立以后，中国共产党成为执政党，党联系群众、为群众谋利益、做群众工作有了根本不同于革命阶段的广阔平台。在党领导下建立的根本的政治制度、经济制度和社会制度，制定的各项法律法规，如全国人民代表大会制度、共产党领导的多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度、中华人民共和国宪法等，直接体现了广大人民群众当家做主的要求，体现了广大人民群众根本利益的要求。特别是随着社会主义制度的建立，党为中国最广大人民谋利益的宗旨在根本制度层面得到了进一步体现。

　　随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济的发展，党的历史方位发生了新的变化，群众工作也进入一个新的历史阶段。社会主义民主逐步推进，各项国家法规制度逐步健全完善，广大人民群众的各项权利和利益有了更多的法律保障，人民群众有序的政治参与越来越广泛和深入，各类群众组织和团体如雨后春笋般迅速发展并在各个社会领域发挥作用，党的群众工作从领导方法、工作方法层面也在不断总结经验的基础上得到更多的制度规范。

　　然而，与党在改革开放和发展社会主义市场经济这样一个新的历史条件下长期执政所面临的群众工作新要求相比，与新条件下党的群众工作环境、对象、内容等各方面发生的巨大变化给群众工作提出的新情况、新问题、新挑战来看，党的群众工作总体水平特别是制度化水平还亟待提高。

　　二、群众工作制度和国家治理能力

　　党的十八届三中全会明确提出完善中国特色社会主义制度和实现国家治理体系与治理能力现代化的总目标。习近平总书记也对实现国家治理体系和治理能力现代化作了系统阐述。其实，国家治理体系的完善、治理能力的提高，都与执政党群众工作的制度化水平密切相关。

　　国家治理能力的重要体现，就是执政党和国家权力机构协调整合社会各方面利益关系的水平。古今中外，一个国家治理的状况如何，很重要的一个标志就是国家内社会各个方面利益关系的协调状况。当然，各种不同的社会制度，协调社会利益的基本原则是不一样甚至是有根本区别的，但社会利益的协调必须与该社会制度对利益关系的基本规定相一致才能保持社会的稳定发展，如果不能保持这种一致性，社会就有可能出现不稳定。我们是人民当家做主的社会主义制度，让经济社会发展的成果为广大人民群众所共享是我们的原则，坚持这个原则，是保持党和群众密切关系的基础。

　　国家治理能力的重要体现，就是执政党和国家权力机构领导、动员和组织广大人民群众有序进行政治参与的水平。人民群众有序进行政治参与，是现代社会民主制度发展的重要标志，更是我们社会主义制度的本质要求。中国共产党人在夺取政权的时候，就是高举民主大旗来号召和动员民众的。那个时候，因为我们没有掌握政权，所以我们没有办法让广大人民群众进行合法有序的政治参与，只能承诺将来建立一个真正让人民当家做主的社会制度，给人民以政治参与的权利。毛泽东在延安和黄炎培先生谈到的“让人人起来负责”，就是让人民进行广泛的政治参与。但真正实行起来，做到有序的政治参与，是必须有一整套科学制度作为保障的，建立健全和完善这样一套制度，就是国家治理的重要内容。

　　国家治理能力的重要体现，就是执政党和国家权力机构在各个层次及时正确地化解各种社会危机，解决各种社会矛盾，保证国家稳定、社会和谐，为广大人民群众创造一种更好的社会生存环境的水平。而要真正做好这一点，我们就必须具有及时化解各种社会危机，包括自然生态环境变化带来的各种社会危机，正确解决各种社会矛盾的能力。这种能力同样需要用制度保证。如果我们化解各种社会危机、解决各种社会矛盾的相关制度还不够健全、体制不够顺畅、机制不够完善，就可能在事情发生的时候束手无策或举措不当，失去解决问题的良机。

　　国家治理能力的重要体现，就是执政党和国家权力机构通过普遍、持久而有效的公民教育，不断增强广大人民群众法制意识、道德观念和整体民族素质的水平。我们的目标是让每个公民都成为社会主义的新式公民，而达到这一目标，必须经过普遍、持久而有效的公民教育。这种公民教育，绝不是简单地靠搞一种活动或办一些各种类型的学习班就能奏效的，它必须有相关的制度甚至上升到立法的层面，必须有硬性的长期的约束和系统的安排，必须有一个循序渐进，合乎人自身成长发展规律的教育体系。

　　国家治理能力的重要体现，就是执政党和国家权力机构的各级工作人员公正执法、廉洁自律、诚信负责，做好本职工作，正确处理各种实际问题的水平。因为，只有党和国家各个层次、各个方面、各个机构的工作人员水平得到实质性提高，整个国家的治理能力才能真正提高。而提高党和国家机构工作人员的整体水平，必须有相关的教育、培养、待遇、激励、考核、评估、惩处等等一系列系统、完整而有效的制度。

　　总之，把群众工作与实现国家治理体系和治理能力现代化这样一个目标联系起来，或者说从实现国家治理体系和治理能力现代化这样一个视角来看群众工作，我们就会更清楚地看到，不仅以上几个方面，还有很多其他方面表现出加强制度建设对新条件下加强和改进群众工作，提高群众工作整体水平，具有多么重要的意义。

　　三、提高群众工作制度化水平的基本要求

　　提高群众工作制度化水平，需要我们在认真总结历史经验、特别是总结当前新条件下群众工作经验的基础上，根据党的历史方位所发生的新变化给我们群众工作提出的新要求，按照实现国家治理体系和治理能力现代化的整体思路，转变观念，改革工作方式，全面加强各个层面的制度建设。

　　提高群众工作制度化水平，需要我们在群众工作方面转变思维方式，改变思想观念。我们党的群众工作优势，是在革命战争年代就形成的。对于历史上群众工作的很多宝贵经验，我们必须继承发扬。但是，同时也要看到这些经验在一定程度上的局限性，不能简单地照搬。那个时候，条件不允许我们在国家制度和社会制度各个层面体现我们的群众工作主张，变化多端的外部环境使得我们只能以各种灵活机动、形式多样的活动方式来做群众工作，只能在方法层面下功夫，很难形成系统、稳定、全面的群众工作法规制度。但今天，作为执政党，我们有充分的条件把群众工作的要求更多地通过国家法律和社会管理制度的形式体现出来，而且从国家治理的要求来看，从保障群众根本权益的长期性和稳定性要求来看，也必须这样去做。

　　对于党的群众工作传统优势，需要从制度层面不断丰富、发展、完善。中国共产党在历史上形成的群众工作传统是非常宝贵的，特别是在群众工作方法艺术方面，很多都对我们今天做好新形势下的群众工作有直接的借鉴和应用价值。但是，我们在继承这样一个传统优势时，更需要从新的实际出发从制度层面不断地给予丰富和发展。例如群众利益的满足，我们需要更多地通过社会利益分配调节的法规制度来满足群众的利益，包括各种社会分配、社会保障、社会福利、社会救助、社会服务等等，都需要把它纳入正常的制度轨道；再如对各种社会矛盾的处理和各种群众实际问题的解决，我们需要不断推进法治建设，依法办事，并形成各种协调处理民间纠纷的长效机制，克服目前存在的以权代法、以言代法，有法不依、有法难循，信访不信法的现象。

　　我们要把群众工作纳入到整个国家治理体系的完善和治理能力的提高这一总目标下，通盘考虑和设计。现在群众工作方面存在的许多新问题，实际上是我们整个国家在完善市场经济制度过程中，在向现代化迈进过程中出现的社会问题。之所以出现这些问题，很多时候都是因为我们具体层面的国家和社会治理制度和治理能力还不能完全适应迅速发展的社会实践要求。从这样一个高度来思考当前群众工作问题，我们就要在坚持完善中国特色社会主义制度的基本前提之下，从经济、政治、文化、社会、生态、党的建设的各方面的制度改革入手，逐步在各个方面形成更能够与群众各种利益要求相适应的、更有利于调动群众积极性和创造性的、更能够正确规范群众各种行为并引导群众积极向上的、更有利于密切党和人民群众关系的制度体系。

　　（作者单位：中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心）