在全面深化改革的新时期，多年遗留下来的经济与社会发展中出现的问题大多触及深层矛盾和冲突，难以摆脱利益失衡、体制失灵、机制惰性、法制滞后的掣肘，部分现行法律与经济社会发展不相适应的矛盾突出，立法不能再仅仅是对现有社会关系的确认，充分发挥引领改革发展的引领作用，对改革发展做出顶层设计已成为新时期立法的主要功能，立法先行已成为治国理政的新常态

　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对国家治理体系与治理能力进行了顶层设计和战略谋划，这是我们党站在时代的高度，以更大的政治智慧和勇气促进国家治理模式的现代转型。全面推进依法治国是一个系统工程，需要总体部署、分步推进。《决定》高屋建瓴，首先提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。习近平总书记就《决定》起草情况作的《说明》指出：“提出这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。”“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”

　　立法先行凸显了新时期治国理政的新常态

　　按照《决定》确定的总目标，中国特色社会主义法治体系是一个完整、严密的制度系统，涵盖五个分支体系，其中，“形成完备的法律规范体系”居于首位，既是国家治理体系的核心内容，又是治理能力孕育的基础。《决定》明确提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。从哲学角度看，立法是“源”，执法、司法、守法是“流”，“源”正才能“流”清，离开了立法，执法、司法、守法就成了无源之水、无本之木。鉴于立法在法治体系中基础性的地位和作用，《决定》按照立法、执法、司法、守法的逻辑顺序对全面推进依法治国进行顶层设计、总体布局，确保180多项重大举措有条不紊，有序推进。

　　《决定》明确提出：实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。立法要主动适应改革和经济社会发展需要。这些新观点、新提法反映了我们党治国理政认识论上的升华，方法论上的创新。法律作为治国重器，对于其功能与作用的认识有一个逐步深化的过程。与政策及其他社会规范相比，稳定性、规范性、滞后性是法律规范的固有特征，法律总是对已有改革经验的总结、固化、事后追认，长期以来，强调法律对经济和社会法治的规范和保障作用已成为一种惯性思维。然而，任何真理都是相对的，诚如列宁所言：“真理与谬误只有一步之遥。”夸大真理的绝对性，将一定历史条件下有限的认识凝固化，就会陷入教条主义的泥淖。法律作为上层建筑随着经济基础的变化而变化，但是，当上层建筑适合经济基础的要求时，可以对巩固经济基础、促进生产力发展产生积极的反作用。从法律发展的自身规律来看，法律是实践经验的总结，实践没有止境，法律制度需要与时俱进，在“立、改、废”的动态过程保持稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的状态，对经济与社会发展起到引领和推动作用。

　　在全面深化改革的新时期，多年遗留下来的经济与社会发展中出现的问题大多触及深层矛盾和冲突，难以摆脱利益失衡、体制失灵、机制惰性、法制滞后的掣肘，部分现行法律与经济社会发展不相适应的矛盾突出，立法不能再仅仅是对现有社会关系的确认，充分发挥引领改革发展的引领作用，对改革发展做出顶层设计已成为新时期立法的主要功能，立法先行已成为治国理政的新常态。《决定》审时度势，在提出坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用的同时，明确要求立法要主动适应改革和经济社会发展需要，并对完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性提出了一系列具体的推进举措，确保善治具备良法的前提。

　　立法先行弘扬了依宪治国依法治国的时代精神

　　全面推进依法治国涉及立法、行政、司法等领域体制改革的一系列重大举措，在社会主义法律体系已经建立的当下中国，任何实质性的改革都将面临法律障碍，时代的发展要求我们摈弃法律尚不完备的改革开放初期靠政策突破体制窠臼的“政策驱动型”改革路径，转变将改革发展与依法依规截然对立的零和思维方式。喧嚣一时的所谓“良性违宪”、“良性违法”的说法显然有悖法治精神。为正本清源，《决定》大力弘扬依宪治国、依法治国的时代精神，提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。习近平总书记在《说明》中强调，这是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。我们坚信，按照《决定》勾画的立法先行、“法治导向性”的全新路径，全面推进依法治国的总目标一定能如期实现。（作者为上海市人大常委会法制工作委员会主任，法学教授）