鲁岩

　　党的十八届三中全会提出，支持非公有制经济健康发展；坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

　　在公用事业引入特许经营方式的重大意义

　　在我国，特许经营特别是公用事业领域的特许经营一向被视为市场化改革的“最后堡垒”，公用事业所采取的政府直接投资建设、国有企业采用垂直一体化的生产方式进行垄断经营的惯用模式虽在近年中有所变化，但逆市场经济规律的运行特征依然明显。通过引入公用事业特许经营方式，将本来由政府执掌的公用事业建设、运营和维护的公共职责，转移到了非公等多种成分经济主体之手，这对于市场经济的健康发展具有不同寻常的意义。

　　一是增加投资总量，缓解供需矛盾。通过特许经营方式无疑能够扩大民间资本投资规模，形成多元投资主体，在弥补公共事业发展资金不足缺陷的同时，打破政府垄断，在公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威与市场功能优势有机组合，为公共事业的改革发展提供一条现实路径。

　　二是提高资金效率，降低运营成本。公用事业在适应市场竞争压力过程中，无疑会努力降低产品或服务成本，改善质量，提高效率。

　　三是符合扩大内需和防范金融风险的双重要求。如果公用事业过度依靠政府直接投资和银行负债，必将加大金融风险。因此，鼓励非公经济进入特许经营领域，可以在相当程度上达到扩大内需和降低金融风险的双重目的。

　　特许经营在我国的兴起始于上世纪90年代初。作为公用事业市场化改革的制度尝试，特许经营首先受到了上海、深圳等沿海城市的青睐，上海南浦大桥、深圳火力发电厂等基础设施项目的建设运营都运用了特许经营的方式。我市在近几年中加快了公共领域引入非公经济主体共同运营的步伐，城市环卫、污泥处理等公共领域非公企业运营参与率接近100%。

　　不容忽视的是，国家层面促进非公企业特许经营的相关规制还不健全，亦缺乏明确的法定职能机构。我市非公企业特许经营实践中存在着管理不规范、放开范围过窄、企业投入不多等诸多问题，确保企业间公平竞争、市场资源优化配置、实现公共事业及投资者和消费者三方利益共赢的管道尚未贯通。

　　一是理清公用事业领域，扩大非公企业参与运营的范围。公共事业涉及经济发展、社会管理的各个方面，我市应在城市环卫、污泥处理等公共领域引入非公企业运营参与的基础上，进一步理清规范公用事业领域，放开公用事业市场化运营范围，有计划、有步骤地退出政府在城市基础设施建设和维护、供水和污水处理、公共交通、园林绿化、文化旅游、救护服务，以及科技孵化器、园区标准厂房建设等领域的直接投资及经营。通过让度投资权，保留购买公共产品的定价权和行业准入的规制权，发挥政府“四两拨千斤”的调控作用，在实现“不求所有、但求所用”管理目标的同时，将政府权威与市场功能优势有机组合，为非公有制经济拓展生存空间、增强创新能力、释放发展活力创造机会。

　　二是根据城市发展实际，逐步健全政府规制标准。今年在宏观经济形势复杂多变大背景下，我市民营经济增长明显快于国有与外资企业，拥有更多投资经营公共事业的基础与实力。依据我市非公企业特许经营的发展实际，亟须从资格遴选、特许经营权获得、经营质量评估、公共产品定价等不同层面，建立健全市场准入规制、特许合同规制、经营质量规制、经营价格规制。进一步放宽影院、公园、教育培训等市场化运营较为成熟领域的准入门槛，以市场力量实现公共服务与产品由低效率向高效率的蜕变。进一步明晰义务阶段教育、农村医疗卫生、大型福利设施等公有公益的纯公共物品提供中的政府责任，保证公共利益得以实现。同时，对于网络通信、供暖、供气、交通甚至配送电等自然垄断属性易随技术进步而递减的公共产品，建议政府顺势而为，发扬首创精神，以推动上述领域价格改革、大力开放为抓手，协调好各方利益，为社会稳定发展提供条件。

　　三是完善市场化机制，以竞争促进效率的提高。非公企业特许经营公共事业的关键，一方面是废除制约非公经济发展的各种歧视性政策，使之享有市场准入、税收政策、市场融资等方面的平等待遇。通过政府规制加大反垄断和反不正当竞争的执法力度，加快完善市场机制，保障各类市场主体公平竞争，使非公企业获得更多参与竞争并胜出的机会，以行业进入方面的事前竞争，弥补事后竞争的不足；另一方面要针对公共事业投资大、回收慢的特点，政府应采取不同行业分类管理的方式，对电力、信息通信等盈利预期较高的行业，放开管制、引入竞争；对污水处理、道路绿化等收益较低的行业，采取延长特许经营时间、建立合理价格补偿机制等，吸引和引导庞大的民间资本投入到公共事业领域的建设与运营中来。

　　四是扩大规制制定的民主化，让市民参与听证决策。政府是规制的制定者，也是执行者。规制制定过程中如民主监督缺位，盈利动机有可能使政府与各类企业提供的公共服务和产品的质量大打折扣，这有悖于非公企业特许经营的初衷。因此，一要建立市民参与政府规制制定全过程的有效渠道，以公平公正的政府规制消除社会和经济发展的不和谐因素，理顺和消除公共事业领域不同利益方的冲突；二要加强成本监督与管理，特别是与百姓生活息息相关的水电交通等领域，必须通过价格听证等制度使其定价透明、公开，真正使公共事业的发展朝着有利于经济发展和社会福祉水平提高的方向不断推进。（作者系市政府发展研究中心研究员）