区域合作是地方政府为实现共同利益而采取的合作行为。共同利益是区域合作的前提。没有共同利益，地方政府就没有合作的动力，也就谈不上区域合作。然而，即使存在共同利益，区域合作也很难达成。这种情况称为“制度性集体行动困境”（Institutional Collective Action，以下简称“ICA困境”）。ICA困境是指这样一种情形，即在分散化权威情况下，一方的决策会对另一方产生影响，或者一方的决策取决于另一方的行动。此时，如果地方政府追求自身短期利益最大化，那么就有可能会采取有损于区域整体利益的行动，导致区域合作无法达成。“制度性”是与“个体性”相对而言的，它表明集体行动的参与方不单纯是某一个体行为人，而且是具有特定的制度供给能力、由不同个体所组成的集合体。有个典型的例子是“囚徒困境”：如果参与方进行合作，就会得到更好的结果，但由于参与方往往只考虑自身利益，所以就无法达成最优结果。ICA困境表明了地方政府的个体理性与区域整体最优结果之间的内在矛盾，其实质在于行政区之间的利益冲突。由于存在这种内在矛盾性，区域合作往往只是“看上去很美”，而在实际运行中却经常是“议而不决、决而不行”，使区域合作陷入停滞。

　　美国学者费沃克将现实中存在的ICA困境划分为四种情形。一是由于无法协调利益而产生的ICA困境。如果集体行动参与方具有互补性的资源，那么最优的方案是各方交换资源，以实现优势互补、互利共赢。但如果双方无法就利益协调达成一致，那么合作所带来净收益就无法实现。二是由于基础设施的规模经济性所导致的ICA困境。基础设施的规模经济性要求地方政府开展合作，以实现规模收益，降低平均成本。此时，如果地方政府以邻为壑，只考虑自己的“一亩三分地”，就会导致各方成本提高。三是在共有产权情况下出现的ICA困境。当存在“公共池塘”等问题时，如果各方都只是按照自身短期利益最大化采取行动，就会导致资源的过度使用等问题，出现“公用地的悲剧”。四是由于外部性所带来的ICA困境，包括正外部性和负外部性。如果不能有效实现外部性的内部化，就会引发地方政府之间的矛盾和纠纷。

　　当存在ICA困境时，就需要设计某种机制加以解决，这种机制称为“区域合作治理机制”。区域合作治理机制的类型非常多样，最简单的是地方政府官员之间的非正式网络，最复杂的是由权威机构直接干预区域合作的情形，例如行政区合并等。介于其中的类型包括：地方政府之间的行政协议、具有广泛代表性的区域管理委员会、省部际联席会议、由中央授权的权威性区域管理机构等，由此形成了一个庞杂的区域合作治理机制的谱系。不同类型的治理机制所面临的交易成本是不同的，交易成本最小的机制被称作“最优区域合作治理机制”。影响交易成本的因素包括以下四个方面：

　　其一，区域合作性质。区域合作性质表明该合作包括哪些参与者、需要解决什么样的问题以及采取什么样的治理方式，由两个维度构成。一是区域合作的复杂性。一般而言，参与者数量越多，所要解决的问题越复杂，交易成本就越高。二是外部权力介入的程度。网络嵌入依赖参与者的社会人际网络来缓解ICA困境，法律和契约依赖参与者的自愿性协议，政治权力介入则需要第三方加入。仅从治理机制自身设计角度来看，网络嵌入等横向机制的交易成本较低，而政治权力介入等纵向机制的交易成本较高。

　　其二，区域合作风险。当存在ICA困境时，尽管区域合作的收益大于个体收益的加成，但是由于区域合作的风险比较高，合作也有可能无法达成。区域合作风险主要源于三个方面，分别是沟通协调方面的风险、利益分配方面的风险以及监督执行方面的风险。当所要解决的问题关联性很高时，沟通协调的风险很大；当很难进行利益的合理分配时，就会存在利益分配风险；而当存在专用性投资以及机会主义等行为时，监督执行的成本就变得很高。

　　在不同的合作风险情况下，同一种类型的治理机制的交易成本会存在较大差异。例如当合作风险较小时，采用横向机制交易成本较小，但是当合作风险变大时，横向机制的交易成本会迅速提高。相应的，当合作风险较小时，采用纵向机制的交易成本会比较高，但是当合作风险变大时，纵向机制的交易成本提高速度则会比较慢，因此在面临较高的合作风险时，纵向机制的交易成本反而会低于横向机制。

　　其三，区域差异特征。如果目标区域具有较高的同质性，治理机制的交易成本就会比较小；如果区域内部辖区之间的差异比较大，则会导致交易成本提高。因此共同的战略使命和目标是地方政府协作的重要前提。区域差异化特征体现在两个方面：一是地方政府所在辖区的特征，包括该辖区的管辖范围、辖区人口统计特征、经济发展水平、资源环境状况等。如果辖区管辖范围、经济发展水平和资源环境状况相近，则交易成本就会比较小。二是地方政府的级别和地位高低。在我国的单一制政府结构中，地方政府之间有着严格的层级，在同样的合作风险情况下，不同层级之间的地方政府合作的交易成本会更高。另外，地理位置的接近性也是影响地方政府偏好分布，进而影响区域合作治理机制交易成本的重要因素。

　　其四，地方政府自主权。地方政府的分权特征在不同的政府体制下是不同的，单一制政府体制强调中央对地方的控制，而在联邦制体制下，地方政府享有更多的自治性权力。在同样类型的政府体制下，地方政府分权的程度也会受到辖区人口数量等因素的影响。一般而言，具有更高自治权的地方政府合作的交易成本相对较低。

　　从以上分析可以看出，我们不可能找到一种适合所有区域合作情形的治理机制，最优治理机制的产生是一个选择的过程，要综合权衡治理机制本身的成本与区域实际需求。当前，我国区域合作以地方政府的自主性协作为主要形式，在实践中面临许多问题，要拓宽视野，推动纵向方面政府与社会组织的积极参与，通过横向协作与纵向嵌入的有机结合，来应对我国区域合作的复杂情况。（作者单位：中央财经大学科研处）