2013年中央一号文件提出要“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”。这是顺应农村经济社会结构变化、着力提高乡村社会管理科学化水平的重要举措。在这方面,当下非常重要的一项工作就是要完善乡村治理中的制度化建设。

　　一直以来,中国乡村都是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域。但当下,无论从我国顶层设计还是经济社会发展状况来看,中国乡村都是当前社会变化最为深刻的区域:在生产方式上,随着土地流转政策实施和产业结构优化,生产方式的开放性、过程的集约性将呈现为主要的特点；在交往方式上,乡村人口向城市转移和农村产业结构调整,促使原有的交往封闭性被打破,导致乡村社会成员交往出现开放性、复杂性特征；在社会组织上,原有的以血缘关系为纽带的组织形式让位于互助合作的组织形式,并提供了生产过程中互助合作的平台、政治生活中利益表达和诉求的平台、文化生产和消费的主要形式；在社会治理的主体层面上,乡镇政府和村委会由生产过程的组织者开始转变为真正的服务型治理主体,更多关注乡村社会公共问题的解决和公共物品的供给。

　　上述变化决定了乡村社会在治理方式和制度建设层面必然要发生根本性的变革。从这个角度分析,完善乡村治理的制度化建设具有重要的现实意义:第一,能够切实推进中央政府关于乡村改革的政策措施。中国的现实复杂性决定了改革走的是一条自上而下的路线,顶层设计是乡村改革的基本指导原则,保持与中央政府政策的一致性是保障总体改革顺利进行的基础。为此,遵循制度规则,严格程序,是稳步推进改革的基本前提。第二,能够最大可能地消除基层社会矛盾,保持社会稳定与发展。制度能够提供独立于社会个体之外的客观标准,促使社会平等,并能够使人与人之间的矛盾转化为人与制度之间的矛盾。中国乡村是整个国家的基础,在长期的传统治理模式下,基层社会矛盾往往表现为人与人之间的矛盾,从而导致了基层矛盾的多样性和复杂性。强化制度权威,能够消解人们之间的对立、矛盾,增强社会和谐。第三,能够增强未来预期,消除人们的社会焦虑。制度化治理的特点在于其相对的稳定性,它能够使社会成员消除远期无知、强化行为的稳定性和合法性。

　　应该看到,当下中国并不是没有乡村治理的制度规范,只是正式制度权威不强、制度效率较低、制度失灵频繁。所以在推进中国乡村传统制度规范消解和新型制度规范重构的过程,必须进行科学的制度设计和规则制定。当前,完善乡村治理的制度化建设应该注意做好以下几个方面的工作:

　　第一,整合政府职能,强化制度权威。当下中国乡村治理现代化的积极转型要依靠外在制度设计和输入的推动。但是政府部门职能的条块分割以及它们之间的沟通缺失,经常导致上级部门之间政策上的不统一,形成乡村社会无所适从的困境。面对这种情况,应该围绕转变政府职能这个核心,着力理顺部门职责关系,从中央政府的层面上继续探索实行职能有机统一的大部门体制,进一步促进各政府部门之间的职能整合,并且对各部门原有的政策进行全面清理,保证部门政策相一致,新旧政策相统一,为增强乡村治理的制度化转型奠定权威基础。

　　第二,增加制度供给,鼓励制度创新。乡村治理的制度化建设意味着对制度需求的大量增加。但中国乡村经济社会的快速发展致使规则制定出现滞后性,即现在乡村社会治理过程一方面要“摸着石头过河”,另一方面又要受旧有规则的制约。这种陈旧规则与现实的矛盾在一定意义上会形成制度权威不遵从的状况,从而影响制度权威性的确立。为此,乡村治理中的地方政府组织需要加快制定各种制度规范,创新制度供给,用适应现实社会发展要求的新制度形式来规范组织和个人的社会行为。

　　第三,多元民主参与,提升制度效率。乡村治理结构本身是一种制度性的体系。治理网络的形成意味着多元利益主体通过权力分享,获得了参与乡村公共事务管理的权利和机会。多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权,需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。另一方面,制度以一种总体化的方式规定了社会关系网络中每一个具体角色的权利与义务要求。因此,合理、规范的制度必须来源于社会民众的持续同意。从这个意义上说,构建适应乡村经济社会发展要求的治理制度,必须建立开放的、促进公民权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制,在制度化的框架内进行利益博弈、寻求共识,最终促成公共意识的成长和升华。

　　第四,规范政府行为,加强社会监督。政府行为是社会的表率,政府行为规范与否对社会行为规范化至关重要。为此,需要厘清政府与社会关系,明确政府行为的规范化必须建立在其职能明确的基础之上。同时,也要在政府行为的程序性、公务人员行为的规范性方面严格要求,并且要提倡政府行为的社会监督,争取社会认可。

　　第五,增强服务保障,消除路径依赖。目前,利益多元化使社会竞争加剧,出现“搭便车”的投机行为便不可避免。同时,社会矛盾又使社会竞争进一步加剧,反过来刺激制度失灵的投机行为。另一方面,制度变迁过程中会存在一定的“路径依赖”,即社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常,对新情况、新问题熟视无睹,对新的制度规则缺乏研究、理解,在乡村治理过程中出现非规范性行为。针对此问题,应该加快城乡公共服务均等化过程,促进乡村社会养老、医疗、教育、休闲等公共服务的发展,消除乡村社会成员基本社会生活忧虑,为社会成员规范行为提供坚实的基础和保障；还可以充分利用现代信息手段,加快社会信誉制度在乡村的实施,为乡村治理的制度化建设提供规范行为的有力社会环境。

　　(作者系山东师范大学公共管理学院院长)