城镇化是我国未来发展所释放的主要潜力、最大需求，最近，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（下称《规划》）正式公布，这是中央颁布实施的首个城镇化规划，引发广泛关注。新型城镇化，如何推进？新型城镇化的以人为本将从哪些方面落实？有关专家对此作了深入解读。

　　有序推进农业转移人口市民化

　　农业转移人口是我国经济社会结构转型过程中出现的特殊群体。改革开放以来，农业转移人口规模不断扩大，已遍布全国各个地区和各个行业，成为推动我国工业化、城镇化进程的重要力量。长期以来，我国实行城乡分治的户籍管理制度，农业转移人口虽已进城务工经商，但农民身份没有变，未能获得与城市居民平等的权利。国务院发展研究中心副主任韩俊指出，根据国家新型城镇化规划，有序推进农业转移人口市民化，关键是解决好三个问题。

　　第一，加快户籍制度改革，推动农业转移人口落户城镇。《规划》提出，要根据各类城镇综合承载能力和发展潜力，实施差别化落户政策，这明确了推动农业转移人口落户的总体方向。依据城市人口规模制定落户条件同时调高城市规模划分标准，既避免了根据城市行政等级制定落户标准的诸多弊端，又相应降低了农业转移人口落户城镇的门槛。

　　第二，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。农业转移人口市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。推进农业转移人口市民化，关键是稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障农业转移人口享有城镇基本公共服务。

　　第三，合理分摊农业转移人口市民化成本。农业转移人口市民化的成本支出是一个长期的过程。从近期看，政府需要承担的成本主要是农业转移人口子女教育、公共卫生、低保、保障性住房等的支出。从远期看，农业转移人口退休后按目前的养老金发放办法，政府需要对个人养老金发放进行补贴。随着农业转移人口的增加，政府还需要增加各项城市基础设施的投资。农业转移人口市民化的成本并非不可承受，关键在于建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本合理分担机制。

　　城镇化要以城市群为主体形态

　　《规划》提出，以城市群为推进城镇化的主体形态。中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰认为，这一方向完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。目前，我国城市群普遍存在重形态建设、轻实质发展的问题，多数城市群其实只是在空间分布上相对集中的“一群城市”。今后，应按照新型城镇化的要求，着力提升城市群质量，切实把城市群建设成为我国在全球化网络中具有竞争力的核心节点区域，努力发挥城市群在推进我国健康城市化过程中的重要作用。

　　城市群不只是以中心城市为核心、空间上集中分布的一群城市，而更重要的是强调城市群在城镇功能定位和产业经济发展方面能够合作共赢、在公共服务和基础设施体系建设方面能够共建共享，在资源开发利用和生态环境建设方面能够统筹协调。因此，提高我国城市群建设质量，重点是顶层谋划、城际合作、区域共赢。按照新型城镇化的要求，应从功能定位和空间结构入手，重点协调好城市群与城市群之间、城市群内部大中小城市和小城镇之间、城市群区域范围内的城乡关系等三个方面的关系。

　　不断提高城市规划管理科学水平

　　如何在城镇化进程中落实全面深化改革开放的战略任务，不断加强城乡规划领域的法制建设，提高规划编制、决策、管理与实施的科学水平，是时代赋予的历史使命。

　　清华大学建筑学院教授毛其智说，当前的城市规划与管理还存在如城乡二元分治带来规划管理的矛盾，规划的严肃性、权威性受到挑战，规划的科学性不足，多部门编制审批规划缺乏统筹协调等诸多不适应。城镇化是一个长期的自然历史过程，规划的法律制度应随着社会发展与时俱进。针对现阶段社会经济体制和城镇化的特点，城乡规划法律体制有必要在规划编制方法、公众参与制度，规划管理程序和监督制约机制等方面继续改进。

　　城市规划是城市发展的蓝图，要增强美好人居环境与和谐社会共同缔造的理念，体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，让人民城市人民建真正成为全社会的共识，加快建立科学完备的城市空间规划体系，真正使城市规划能一张蓝图干到底。

　　用科学布局推动城镇化绿色发展

　　在我国这样一个自然资源状况差异巨大、生态环境极其脆弱的国土空间，实现13亿人口的绿色城镇化，资源环境的约束具有刚性，在人类发展历史上没有先例可循。中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，虽然微观层面的技术效率有助于缓解资源环境压力，但更重要的在于尊重自然、顺应自然，构建与资源环境承载能力相适应的科学合理的城镇化宏观布局，严格划定城市边界，确保城镇化进程绿色健康。

　　首先，必须严守耕地红线，确保粮食安全。城镇化改变地表结构，使土地利用难以逆转。东部单位面积的土地生产力，是西部的数倍乃至于数百倍。如果东部城镇化无序扩张占用土地，西部耕地产能难以实现占补平衡。因而，东部的城市连绵带，必须要有粮食生产空间、绿色生存空间。要使鱼米之乡“香”起来，仅有耕地红线是不够的。侵占良田是为钱财计，保护良田也必须要有利益机制的保障。

　　第二，必须核算环境容量，划定生态红线。西部地域空间广阔，但水热资源构成刚性容量约束。西部大开发，并不意味着西部大规模城镇化，搞高污染产业园区、搞山水园林城市。中西部地区城市的开发强度，必须尊重自然，强化生态红线的刚性约束。

　　第三，让城市融入大自然，顺风顺水。让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，不仅仅是生活品质的表征，更重要的是顺应自然的要求。如果我们的城市阻隔风道、堵截水系，大气自净能力必然下降，水资源短缺和洪涝交替出现必会加剧。竞相攀比“第一高楼”，不仅风险加大，而且因楼体强度增加、高度增加需要消耗更多资源。尽管有可能增加土地容积率，但总体上会占用和浪费更多的环境资源容量。

　　（李 伦）