李家文

　　《文物保护法》是我国文物保护的根本大法。《文物保护法》的颁布实施，对于加强文物保护、传承历史文化遗产等有巨大的作用。

　　然而，随着社会发展，当初制定文物保护法的时代背景已经发生了明显变化，《文物保护法》已经不能完全适应文物保护的现实需要，比如丝绸之路等线性文化遗存、哈尼梯田等景观文化遗存的保护，现行《文物保护法》中都没有涉及。这些新文化遗存的保护，需要通过立法的形式予以解决。文物保护领域新情况、新问题的大量出现，迫切要求尽快对《文物保护法》进行修订。

　　从《文物保护法》执法实践看，一方面，近几年来全国各地文物违法案件易发多发，文物遭到破坏的现象十分严重；另一方面，对违法案件的查处阻力巨大，困难重重。以河北省为例，仅2013年就发生了9起严重的文物违法案件：非法拆除文保单位的2起；擅自在文保范围和建设控制地带内进行房地产和旅游设施开发等建设活动的5起；擅自转让文物保护单位管理权经营权的2起。这些案件由于原因复杂、阻力很大，使得当地文物（文化）部门查处起来力不从心，甚至束手无策。通过群众举报、媒体监督、上级督办等多方参与，才使大部分违法案件得到处理。但处理的结果却并不如意：对非法建设案件只是责令拆除违法建筑、恢复原状；对非法转让案件只是收回管理权和经营权，并没有依法对违法行为人进行必要的行政处罚，违法行为人并没有付出相应的违法代价。

　　当前，文物行政违法案件易发多发、查处困难，从立法和执法角度分析，主要原因有以下两点：

　　一是文物法律法规震慑力不够。这体现在两个方面：一方面，行政处罚力度偏小。《文物保护法》第六十六条规定：对于擅自在文保单位的保护范围内进行建设工程，在文保单位的建设控制地带内进行建设工程，其设计方案未经文物行政部门同意，擅自迁移、拆除不可移动文物等违法行为，造成严重后果，尚不构成犯罪的，处五万元以上五十万元以下的罚款。这样的处罚额度与违法行为人违法活动获取的巨大经济利益具有很大反差。从现实情况来看，违法行为人擅自在文保单位的保护范围和建设控制地带内进行建设工程，擅自迁移、拆除不可移动文物，大多都与房地产开发、旅游设施建设等相关联，背后都有巨大的利益回报，五万元至五十万元的罚款与其获得的巨额利益没有可比性，难以遏制其违法冲动，不足以打击其违法行为。另一方面，没有行政强制手段。现行文物保护法没有设定行政强制条款，面对违法行为，执法人员既不能限制违法人员的人身自由，也不能查封违法设施、扣押违法设备或者财物、冻结存款，只能责令停止违法行为，对拒不改正的下达行政处罚决定书。但违法行为人尤其是企业法人一般都具有逃避行政执法能力，他们会动用各种社会关系，对抗文物部门的行政执法，使文物部门难以阻止其违法活动、对其进行行政处罚，或者使文物部门作出的处罚决定变成一纸空文。

　　二是文物执法力量微弱。建立健全坚强过硬的文物执法队伍，是依法查处违法案件、纠正违法行为的前提和基础。没有执法队伍，就谈不上文物执法。以河北省为例，由于机构编制原因，全省11个设区市中只有5个设立了文物局，其他6个没有文物局，由文广新局履行文物保护职能。6个没有设立文物局的设区市中，其中2个在文广新局设立了文物科，另外4个设立了文物管理处，负责本辖区的文物工作。执法机构设置情况，除省文物局设立了执法督查处，2个设区市设立了执法督查科（安全保卫科）外，其他设区市、县都没有设立专门的文物执法机构，没有配备专职执法人员。全省专职文物管理和执法人员不足10人。文物执法机构建设的现状，很难承担起文物执法的职责，很难有效开展文物执法。文物执法在与文物违法的博弈过程中，往往处于劣势地位。

　　针对当前文物立法及执法过程中存在的问题，建议在修订《文物保护法》时考虑以下三个因素：

　　一、加大行政处罚力度，提高文物违法成本。

　　修改《文物保护法》第六十六条，将该条所列六项违法行为的处罚额度适当提高。尤其是擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探等作业，在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，擅自迁移、拆除不可移动文物的违法行为，要从经济方面加大处罚力度。处罚额度可提高到五十万元至二百万元，或者是违法所得的二倍至五倍。文物保护法其他条款的处罚额度也应根据具体情况适度提高。以达到遏制以旧城改造、城镇化建设等为名，行房地产开发之实，肆意破坏不可移动文物的行为。

　　二、设置行政强制内容，打造执法尚方宝剑。

　　可以按照《行政强制法》的规定，通过修订《文物保护法》，增加行政强制条款，让文物保护法更具威严。

　　在行政强制措施方面，可以设立以下两种：第一种，限制违法人员的人身自由。该措施仅限于违法行为正在实施且不服从执法人员制止的情况。第二种，查封违法场所和设施设备。设立以上两种强制措施，能够更好地制止违法行为，有效保护文物。

　　在行政强制执行方面，可以设立以下四种方式：第一，加处罚款或者滞纳金；第二，划拨存款；第三，拍卖或者依法处理查封的场所、设施；第四，排除妨碍、恢复原状。设立行政强制执行，可以避免或减少拒绝执行行政处罚的现象，增强行政执法效果，维护文物法律法规的权威。

　　三、注重执法队伍建设，培育执法主体。

　　文物执法队伍不健全，执法力量薄弱，难以承担起保护文化遗产的历史责任，是当前文物执法情况的真实写照。今后，随着政府职能的转变和机构改革的深入推进，省、设区市、县现存的文物管理部门有的可能会被撤销，文物保护力量和执法力量存在着被削弱的可能性。修订《文物保护法》时，应考虑在总则部分写入各级人民政府加强文物执法队伍建设、依法严厉打击文物违法活动的内容。有了文物法的授权，各级文物（文化）部门就有了法律依据，在加强执法队伍建设过程中才能有更大的作为。

　　（作者系河北省文物局执法督查处处长）