宋伟

　　千呼万唤始出来。2014年7月24日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称“意见”）正式出台，从国家层面就户籍改革进行了全面部署。正式在全国范围内取消沿用了50多年之久的农业户口与非农业户口性质区分，着手建立城乡统一的户口登记制度，改革力度之大、范围之广前所未有。虽然也有专家认为本次户籍改革仍不够彻底——由于在户口迁移方面仍然采取基于城区人口规模的差别化政策，人口在城市之间的自由迁移仍然无法实现。但笔者认为，差别化户口迁移政策是与当前我国经济社会发展整体水平相适应的最优选择，对于新型城镇化目标的实现具有重大现实意义。

　　差别化户口迁移政策是尊重历史、尊重现实的理性选择

　　城乡二元户籍制度是计划经济的产物，1958年正式确立后迅速超越了单纯的人口登记功能成为计划经济的基础制度：既是公民享受基本公共服务的依据，也是政府公共财政资源配置的依据，对人们的经济生活、社会生活有着全面而深远的影响。改革开放以后随着大量农村人口流入城市，户籍制度有所松动，人口异地就业与空间迁移的自由度越来越大，但与人口流动与迁移速度相比户籍及以其为基础公共福利制度往往是被动的局部调整。

　　近年来，各级政府在农业转移人口享受城市基本公共服务方面出台了不少政策、做出了大量努力，但由于公共服务资源供给不足而出现了空有政策而无法落实的窘境。其背后的原因是，人口流动了、转移了，政策也出台了（各级政府出台了农业转移人口享受城市基本公共服务的政策），但政策背后的供应机制没有随着改变（公共财政资源配置机制仍然静态地固化在户籍上），只有政策没有投入，形成人口就业及居住空间与公共财政资源配置空间错位。对于在发达地区就业的农业转移人口来说，按照传统的公共财政配置体系，国家层面的财政资金投向其户籍所在地，由其户籍所在地向其提供公共服务（其户籍所在地省市县三级财政也需要投入相应的配套资金），但是他在发达地区就业与生活（回户籍地享受公共服务的成本很高），希望能在就业地享受公共服务，但由于财政压力较大就业地政府又无法为其提供全面的公共服务。这样，一方面各级政府在农业转移人口户籍所在地的财政投入形成了相应的公共服务能力，但其不希望或者无法回去享受，造成资源的浪费；另一方面在其需要、希望享受公共服务的就业地，由于投入不足又无法为其提供全面的公共服务。基本公共教育就是典型的例子，最近几年内陆地区农村中小学投入较大，教学条件迅速提升，但面临学生流失的窘境；而各级城市中小学普遍面临大班额现象，一“位”难求。

　　历史不是一天形成的，现状也难以在一夜之间改变。如长三角、珠三角一些经济发达的建制镇常住人口达到二三十万，而其户籍人口只有五万左右，常住户口全面放开后新增常住户口人口可能是原有户籍人口的四五倍，公共财政压力之大可想而知。但《意见》仍然提出全面放开建制镇和小城市落户限制，既显示了改革的决心，也充分考量了现实可能性：虽然与原有常住人口相比，发达地区建制镇和小城市新增常住户口人口的数量相当大，但其绝对数较小。由于这些小城镇本身财政实力较强，再加上中央财政转移支付（通过建立与农业转移人口市民化挂钩的机制）的支持，有可能在较短时间内提供相应的公共服务能力，满足落户人口的需求，使政策能够真正落实。另一方面，《意见》提出严格控制特大城市人口规模，以上因素也是重要原因：如深圳户籍人口310万，常住人口1063万人，非户籍人口数量如此之大，无论投入多少资金也难以在较短时期内形成能够满足750多万人口需求的公共服务能力。综上，虽有一定的过渡性，但差别化落户政策是基于历史与现实的理性选择。

　　居住证制度较大程度地保障了公民的自由迁徙权利

　　充分考虑城市公共服务能力提升的速度与可能，对暂时无法在就业与居住地申请常住户口的常住人口，《意见》通过居住证制度对其享受城市基本公共服务给出了具体安排，公民的自由迁徙权利被明确并得到了较大程度的保障。

　　首先，非户籍常住人口可以不受限制地享有最基本的公共服务。《意见》明确提出，“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证”，并未为申请居住证附加任何限制条件。这意味着无论任何原因在设区的市级以上城市居住半年以上均可在居住地申领居住证。同时还提出“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，这些权利同样未附加任何限制条件，意味着所有居住证持有人均可以享有上述基本公共服务。也就是说，根据《意见》任何公民均可以到全国任何设区的市级以上城市居住，而且居住半年以上均可以申领居住证并享有上述基本公共服务。

　　其次，《意见》还提出“以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件”，居住证持有人“逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格”。这意味着即使特大城市，随着连续居住年限和参加社会保险年限的增加，在没有获得常住户口之前，居住证持有人可以享有逐步增加的基本公共服务。综上，虽然制定了差别化户口迁移政策，但居住证制度能够保障公民可以在全国任何设区的市级以上城市自由迁徙，达到居住半年以上的条件就能够无限制地享受劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等最基本的公共服务。

　　差别化户口迁移政策有利于构建科学的城镇体系

　　本次户改制定差别化户籍政策的依据是城区人口数量，而落户的主要标准是合法稳定就业。这两个标准的选择对于纠正传统城镇化的偏差、推进新型城镇化目标的实现具有非常重要的现实意义。

　　新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化必须以就业为基础，要求工业化城镇化在空间上应协调一致。本次户改明确“全面放开建制镇和小城市落户限制”后，在中央政策要求及财政支持下就业机会多、常住人口多的东部发达地区小城镇势必迅速扩张，而对中西部地区产业与就业支撑不足的中小城市来说，本区域人口绝对减少将从趋势变为现实，其盲目扩张的冲动自然会因此减弱。同样的逻辑也适用于大中城市。我国人口流动的方向与区域经济发展水平是一致的，吸纳流动人口较多的是特大城市、东部地区的大中城市与中西部地区的大城市（大多数中西部地区中等城市吸纳的农业转移人口并不多），中央层面明确差别化户籍政策并建立与农业转移人口市民化挂钩的财政转移支付机制后，流动人口较多的城市接纳农业转移人口的主动性会加强，意味着大量已经在上述城市稳定就业和生活的常住人口将在就业地落户，实现就业空间与家庭永久居住空间相一致。综上，从中央层面明确差别化户口迁移政策及落户主要标准（合法稳定就业），并建立同农业转移人口市民化挂钩的财政转移支付机制，有利于纠正城镇化空间与工业化空间的错位，有利于构建劳动者就业空间与家庭永久居住空间相一致的科学城镇体系，对我国的现代化进程必将产生重大而深远的影响。

　　（作者系河南省中国特色社会主义理论体系研究中心博士）