4、东京大都市圈面临的挑战

　　自日本经济泡沫破裂的1990年代初以来，东京大都市圈开始面对很多不曾发生的诸多新挑战和新课题，主要有以下三大方面：

　　一是面对经济增长持续低迷，国际竞争力持续下降的挑战。日本经济泡沫破裂后的20年来，年均经济增长速度基本上在1%～2%之间，东京大都市圈也不例外。尽管东京大都市圈一直以来还是日本人口净增加地区，但经济增长乏力且国际竞争力也在下降，包括北京、上海等一些发展中国家的大都市圈在逐步赶上或在某些指标上超越东京大都市圈。

　　二是面对城市中心区域过度集中以及都市圈内部发展不平衡的挑战。伴随着高速经济增长，日本人口和功能向三大都市圈特别是东京大都市圈集中，形成了东京大都市圈东京都心（东京都区部特别是中心三区）的“一极集中”问题。“一极集中”导致东京都特别是区部出现了地价上升、交通拥堵、环境污染等“大城市病”问题以及应对可能发生的地震和城市防灾减灾等方面的巨大压力。如何在保持城市活力的前提下避免过度集中问题也是东京大都市圈所面临的一个重大课题。

　　东京大都市圈内部发展仍然存在很大的不平衡，其中一个非常显著的特征是圈内地方城市与乡村经济空心化和人口老龄化问题越来越严重。1990年以前，东京大都市圈作为世界经济增长的发动机，东京大都市圈人口增长主要是外围三县，而东京都由于一直采用抑制东京都过快增长的政策。2000年以来，伴随着政策调整，2002年起废止了从前的抑制增长政策，进而谋求城市再生。东京都的城市活力和竞争力有所恢复，从多年来的人口净流出地区转变为人口净流入地区，东京都净流入人口也占到了整个东京大都市圈的一半以上。伴随着东京大都市圈产业结构的服务化，服务业比重超过了80%，大城市特别是特大城市服务业的优势得以充分显现。都市圈内的中小城市和乡村则由于制造业的产业国际转移加速了自身的空心化，也是人口老龄化程度更高的地区。新世纪以来东京大都市圈出现了区域分化现象，具体为东京、横滨、千叶、川崎等大城市产业转型升级快，服务业相对比较发达，发展的相对比较好，而外围中小城市和乡村则发展迟缓或出现衰退状态。

　　三是面对日益严峻的人口老龄化的挑战。日本是世界上人口减少且老龄人口占比最高的大国，日本总人口已经从2010年的12806万人减少到2015年的12709万人，1970年日本65岁以上的老龄人口仅占总人口的7.07%，1980年9.1%，1990年12.05%，2000年17.34%，2010年22.85%，2015年已经达到26.69%。预计2030年31.6%，2040年36.06%，2050年38.81%。东京大都市圈的人口老龄化程度相比于日本平均水平略低，2015年为24.5%（日本首都圈的数据），但仍然处于高度老龄化状态，其中老龄化比重最低的东京都，2015年老龄人口也占到总人口的22.7%，预计到2045年老龄化人口将达到31.3%。预计东京都人口也将在2025年达到1398万人后开始减少，到2040年将降到低于现在水平的1346万人。人口减少和老龄化带来的问题和挑战显而易见，一方面致使劳动力短缺和劳动成本上升，原有产业结构和发展模式已经严重不适应，导致经济增长乏力和竞争力下降；另一方面是老龄化社会所带来的医疗、社会保障等支出大幅度增加，大大增加财政支出以及社会税赋负担。

　　5、政策响应带来的曙光

　　东京大都市圈历经高速经济增长、中高速增长、经济增长基本停滞的“失落的20年”，针对不同阶段所出现的问题不断调整公共政策以应对来自于内外部环境变化以及自身社会变革所面对的不同挑战。

　　（1）应对“东京都心一极集中”的政策响应

　　在经济高速增长阶段，主要政策的重点在于克服“东京都心一极集中”，先后采用了抑制工业布局、疏解中心城区功能等政策，主要有1959年颁布的《关于限制首都圈建成区工业等的法律》，开始限制东京区部等新布局工厂和大学，进而逐步扩展限制区域包括了横滨、川崎和川口等周边城市，1960年代通过开发多摩、港北、千叶等新城和筑波研究学园城市。根据《多极分散型国土形成促进法》（1988年），积极推进在东京都外围地区自立性都市圈和业务核心等多中心战略来缓解和解决“一极集中”的问题。推进八王子市、立川市、横滨、川崎、大宫市、浦和市、千叶等业务核心城市建设，并通过整治广域交通、通信基础设施体系等，推进人口和经济功能向大都市圈周边地区扩散。其政策效果是有效地减缓了东京都的人口快速增长并使得中心区域人口大幅度减少。1975-1999年期间，除个别年份外，东京都的人口基本上都属于净流出状态，作为东京都都心三区之一的中央区从1955年人口17万人下降到1995年的不足7万人。

　　（2）应对“经济增长乏力”以及经济发展不平衡的政策响应

　　日本经济受到泡沫破裂的沉重打击后，经济增长出现了疲软状态，曾经的“日本奇迹”也成了过眼烟云，特别是经历了前所未有的人口老龄化、经济服务化和制造业国际转移所出现的产业空心化，东京大都市圈同样也面临严峻的经济增长乏力和国际竞争力下降的严峻挑战。日本政府从2001年5月开始设立都市再生本部，并于2002年颁布《都市再生特别措施法》，通过放松管制促进城市再生。东京大都市圈也在那时开始了探索城市再生之策，2001年10月，东京都发布了《东京新都市发展展望——面向城市再生的路径》，提出了要将东京打造成为世界领先的具有魅力和活力的国际城市。2011年日本政府启动了“国际战略综合特区”计划，在全国范围内设立包括亚洲总部特区（东京都）、京滨临海部生命科学创新特区（神奈川县、横滨市、川崎市）、筑波国际战略综合特区（茨城县、筑波市、筑波大学）等7个国际战略综合特区，希望通过发展创新经济，实施税额减免等优惠政策等，增加就业和经济产出，以引领日本经济走出长期低迷。亚洲总部特区（东京都）目标在于吸引总部、研发机构以及外资企业。京滨临海部生命科学创新特区（神奈川县、横滨市、川崎市）重在发展医药、医疗器械和健康关联产业。筑波国际战略综合特区（茨城县、筑波市、筑波大学）将依托官产学网络，在生命科学创新和绿色创新领域促进科技转化为新产业。

　　为实现经济复兴以及提升东京作为世界城市的竞争力，东京成功获得了2020年奥运会和残奥会的举办权，力图通过举办史上最佳的奥运会和残奥会，一方面扩大国际影响力；另一方面也寻求在绿色发展领域获取经济价值。东京都致力于依托高度集聚的人、物、信息资源，创造高附加值的产业和服务，拓展生命科学和信息和通信技术（ICT）等高级职能，来重振经济。促进经济振兴和解决经济发展不平衡不仅需要东京都的努力，更需要三县根据自身优势来强化各自的职能分工和特色发展。神奈川县是较早和东京都形成紧密联系的东京大都市圈的重要组成部分，也是东京大都市圈京滨工业地带的核心区域，一直以来石油、化工、运输机械、电器机械、电子信息等工业集聚，近年来产业转型加速、商业贸易、国际航运、金融保险以及旅游业等服务业也有较快发展。

　　神奈川县的首府横滨市是日本第二大城市，也是东京湾最重要的港口和国际贸易城市，工商业和国际交往发达，为东京大都市圈最为重要的业务核心城市，和京滨工业地带的川崎市共同作为战略特区来支撑东京大都市圈的创新发展。埼玉县是东京都西北部的一个县，长期以来在作为东京都重要的经济腹地发展起了和东京都联系紧密的工业、商业以及居民服务业等，其中工业内部以运输机械占有较大比重。千叶县是东京大都市圈内地域面积最大的县，拥有成田国际机场、千叶港等联系世界的空海条件，在东京大都市圈中起到国际空港、物流贸易、以冶金、石油、化工、机械等重工业为主的工业集聚区的作用。

　　 （3）应对“人口老龄化”的政策响应

　　为应对人口老龄化，日本政府陆续出台了相关法律法规和战略规划，建立了包括养老保险、医疗保险、护理保险等社会保险在内的相对比较完善的社会保障体系，制定相关法律鼓励老年人就业、建立居家养老和小规模社区养老相结合的养老模式、鼓励企业和社会资本参与养老服务等。东京大都市圈面对已经到来的老龄化社会，除了采用以上对策外，一方面针对人口减少和老龄化社会的城市职能和居住职能的变化，发展更为集约型的地域结构；另一方面，着力在促进城市生活便利化以及强化多样化社交的细节上下功夫。如推进城乡基础设施的无障碍化、提供老年人专用的住宅、住宅无障碍化改造、建设商业设施与医院复合型建筑、步行者空间与公共空间一体化的建筑、发展自动驾驶交通系统等。

　　针对日益严峻的人口老龄化、经济活力不足和国际竞争力下降、区域发展不平衡问题等，2017年9月东京都政府发布了旨在谋划东京都未来发展蓝图的《东京2040：城市发展总体设计——创造东京的未来》（以下简称《总体设计》）。《总体设计》将2040年东京城市发展目标确定为“富有活力和宽裕的高度成熟城市”，提出了打造三个“之城”，即安全之城、多彩之城、智慧之城。《总体设计》进而提出了七大城市发展战略，分别为①形成产生持续增长且富有活力的增长极；②实现人、物、信息的自由流动；③面向解决灾害风险和环境问题的城市再造；④提供所有人的生活场所；⑤提高生活便捷性和创造多样化的社区；⑥打造美丽绿色、水城融合的城市；⑦通过艺术、文化、体育创造新魅力。

　　特别值得关注的是，《总体设计》针对未来的人口减少和不断加深的社会老龄化，提出着力打造集约型城市结构，并从东京大都市圈整体发展出发，强调加强东京大都市圈内广域中枢据点（东京都区部），和多摩广域据点、横滨-川崎广域据点、千叶广域据点、埼玉广域据点以及筑波-柏广域据点的联动和交流，构建承担首都功能的多功能集约型的城市结构。

　　（作者：李国平，系北京大学首都发展研究院院长兼首席专家，本文系北京大学首都高端智库和国家自然科学基金［41671120］成果）