【法治工会建设之我见】

提高立法质量是关键

马怀德

　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。如何做到立法先行，如何保证立法的质量，只有找到当前我国立法中存在的问题，才能有效解决。

　　现阶段立法工作的问题可以概括为：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民参与立法的途径和方式均受到诸多限制。相反，立法更多体现了部门利益，部门起草法律，就会反映部门的色彩和利益。二是立法的科学性不足。从立法计划编制到起草、论证、审议，到法律的颁布、编纂、修改等各个阶段都存在专业性、科学性不足的问题。三是改革与立法的关系没有解决好，改革突破现行法律造成改革于法无据，改革先行、修法滞后的问题还比较普遍。为此，建议如下：

　　改进立法方式，拓展人民参与立法的途径，最大限度地遏制部门利益，实现立法民主化。鉴于目前立法方式和立法程序还存在很多问题，建议修改立法法，重点解决立法程序和方式中的长期存在的部门立法问题，破除立法部门主义，消除部门利益，实现民主立法。要改革现在的部门起草法律制度，必须扩大人民的有序参与，通过专家论证、公开征询立法项目、委托无利害关系第三方草拟法律法规草案等方式，完善立法听证、论证和公开征求意见制度，让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。同时，要严格限制部门起草法律法规，部门可以提出立法项目建议和计划，但是，经过论证后决定起草的立法项目，要交由人大专门委员会或者第三方起草，这个过程中可以听取吸收部门的合理意见和建议，防止立法被部门“绑架”，淡化乃至彻底消除立法中的部门色彩。

　　应当强调立法的科学性，改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高法律规范的精密化程度。要重视法律的“立改废”工作。对于那些新出现的经济、社会问题，应当及时制定相关的法律规范；对于那些实践证明不适宜的法律规范，应当及时修改；对于那些严重滞后于经济、社会发展的法律规范，则应当及时废止。例如，现存的240多部法律，大多制定于十几年甚至二十多年前，已经远远落后于时代，现行的实践也早已突破了法律规范。但是，如果按照我们现行的立法程序完成这些法律的废改立工作，可能还要几十年，显然难以适应形势要求。为此，建议改革立法程序，延长常委会会期，增加专职委员数量，实现常委会全职化，同时加强专门委员会和法制工作机构的力量，提高起草和审议法律草案的能力和质量。

　　法律规范不仅在内容上要具体、明确，具有可操作性，而且逻辑上要严密，避免出现政策性用语。为了保证法律规范的可执行性，法律所规定的内容一定要具有可行性，要避免法律规范与道德规范的混同。法律规范只是社会控制的一种手段，其并非万能的治病良方。因此，提高立法质量的一个内容就是避免将道德规范法律化，而要保持法律规范与道德规范之间的适当张力，从而实现二者功能的互补。

　　由于大量法律法规面临修改，如何做好法律法规的编纂也是立法中的紧迫任务。建议修法时原条文排序不变，废除的条文标明废止，修改的同时载明新旧条文。法律编纂时增加活页法律汇编，便于补充，减少浪费。

　　处理好改革与法治的关系，做到改革于法有据，改革与修法同步。今天我们进行的改革，既有政策的变革，更有法制的改革。为了推进改革，需要修改已经过时的法律法规，制定新的法律法规，还要废止部分法律法规。究竟是改革先行还是修法先行，一直是争议的问题。从科学性上看，改革先行并探索出成熟的经验，才能制定、修改和废止法律；但从法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依据和支撑，要么违反现行法律法规，导致改革与法治相悖，缺乏合法性。为此，应当确立法治与改革并行的理念，立法与改革相衔接，重大改革要于法有据，获得法律授权，立法要主动适应改革需求，修法与改革同步，切实做到立法先行，发挥立法的引领和推动作用。