创新作为经济学概念，最早由熊彼特提出，包括产品创新、工艺创新、开辟新市场、获得新供应来源及新的组织形式。后来被扩展到技术创新、管理创新、商业模式创新、制度创新等无所不包的价值创造及实践行为。2015年3月23日，新华社受权发布《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（下文简称《意见》）。5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》和《深化科技体制改革实施方案》等文件，明确要求统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式、军民融合及“引进来”和“走出去”合作创新，明确要求打通科技创新与经济社会发展的通道，最大限度激发科技创新的巨大潜能。相应地，创新政策也广泛涉及政治、经济、科技、社会等相关政策，不严格界定创新主体和问题边界，就难以在同一语境讨论创新和创新政策。

　　经济社会创新发展的第一驱动力

　　从生产力和生产关系角度来看，创新的内涵虽然很丰富，但核心是科技创新和制度创新。从历史来看，一个国家“成长—繁荣—衰退”的发展周期不仅包括前期阶段的科学发现、技术发明、技术开发、工程化等“科技创新”活动，还包括相关的管理、商业化、商业模式和制度创新，以及创业微型贷款、普惠式医疗、新的教育学习方式、新的社会服务、新的公共服务等社会创新和创业活动。只有那些持续推进科技创新和制度创新，不断解放和发展社会生产力、改进生产关系的国家，才能引领新的发展周期，长久地走在世界前列。从生产力的决定性因素看，科技创新是提高社会生产力和综合国力的基础支撑。

　　迈克尔·波特总结“国家竞争优势”要素包括：生产要素条件，需求条件，支撑产业与相关产业，企业战略、结构与竞争状态，主体指不同国家的企业。他的“生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动”划分受到广泛引用，但具体语境是指经济发展的周期性阶段。财富驱动基本上是财富运作，并非理想发展阶段，最终还要靠科技创新和制度创新来实现新一轮价值创造与繁荣发展。因此，广义的“创新”实际上是“全面创新”，即生产要素、投资、创新、金融是并存的驱动力，都要进行改革创新，都要提高质量、效率和效益。以科技创新为核心的全面创新，不是否定其他创新的重要性，而是要与科技创新形成有机整体。

　　同样，广义的“发展”实际上是“全面发展”，不仅仅是经济增长。“创新驱动发展”即“以全面创新驱动全面发展”。创新驱动发展战略的实施路径主要包括“创新体系改进”和“创新结构优化”：体系改进不仅体现为要素的创新和改进，还体现为要素与要素、要素与环境联系的创新和增强；结构优化不仅包括结构模式和主体行为模式的创新，还包括整体运行流程优化和运行效率提升。

　　新常态下实施创新驱动发展战略的重要抓手

　　在经济发展进入新常态、传统产业普遍过剩的背景下，我国依靠要素成本优势、大量投入资源和消耗环境的发展方式已经难以进一步促进社会生产力发展和劳动生产率提高，必须转换新的驱动力。要夯实科技创新基础支撑，加快建设领先的技术体系和创业创新服务体系，创新生产要素供给和集聚方式，创新投资方式，创新金融服务，开拓新的市场需求，促进传统产业升级和新兴产业融合发展。

　　当前，科技创新与经济社会发展、商业创新与社会创新已经深度融合，每一个人都扮演着“生产者”或“消费者”角色，都或多或少地参与并影响创业创新进程。中国形成了学科齐全的科研及人才体系，门类齐全的技术及产业体系，要素规模、投入能力、市场需求都位居世界前列，已经成为有世界影响的科技大国和制造业、服务业大国，但离科技强国和制造业、服务业强国还有一定差距。作为一个有13亿多人口的大国，要最大限度地解放和激发“科学技术作为第一生产力”“人才资源作为第一资源”“创业创新作为第一驱动力”所蕴藏的巨大潜能，必须开展全面创新改革试验，把改革红利、创新红利、人才红利充分释放出来，形成人人皆可创业创新、创业创新惠及人人的生动“双创”局面。《意见》明确要求开展知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作、金融创新、激励机制、市场准入等改革试验，目标就是在区域发展的重要领域和关键环节破解体制机制深层次矛盾，促进科技创新取得重大突破，形成几个具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。为此，必须夯实科技创新能力，拓展创业创新空间，让所有创业创新人才的智慧产生乘数效应，汇聚起经济社会发展的强大新动能。

　　明确全面创新改革试验的目标任务

　　在新一轮科技革命和产业变革背景下，很多国家都在对科技创新和制度创新进行统筹部署。我国实施创新驱动发展战略，既要依靠知识创造、技术进步、人才素质提高、有利于组织成本和交易成本降低的制度创新、管理创新等“要素创新及组合创新”来推动，也要依靠提高资本、资源环境、劳动力、信息等生产要素的质量、效率和效益，创新生产要素、投资、金融等驱动方式的组合来推动。

　　“四个全面”战略布局是国家发展的总方略，也是明确全面创新改革试验目标任务的基础。相应的改革试验目标任务包括：进入创新型国家行列；推进国家创新治理体系和治理能力现代化；完善改革创新发展的法治体系和法制环境；建设学习型、创新型政党和良好政治生态，提升创新发展的执政能力。改革试验的核心是统筹推进科技体制改革和经济社会领域改革，系统贯彻落实科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，激发所有主体创造创新创意创业创富的积极性，支撑经济提质增效升级，实现2020年全面建成小康社会和进入创新型国家行列的“第一个一百年”奋斗目标。

　　在全球和区域发展中布局全面创新改革试验

　　城市群是国家参与全球竞争与国际分工的基本地域单元，是科技创新中心的基础支撑。过去很多重大改革都是从地方先行先试开始再逐步推广。《意见》要求在有条件的省（自治区、直辖市）系统推进全面创新改革试验。国家正统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合，推动共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。可依据创新区域集聚发展现状，结合国家中心城市布局，在长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群等有条件的区域系统推进全面创新改革试验。试验要以“发展壮大区域创新经济体”为目标牵引，以创新链为纽带融合人力资本、金融资本与产业资本等高端要素，瞄准高端产业和产业高端，加大对高端人才、机构、成果、平台、资金的引进吸纳力度，加速高端优质资源集聚融合，构建高精尖经济结构和现代产业体系，实现保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，服务国家战略。

　　具体来说，要以全球视野和全局观念来系统推动全面创新：着力强化国家中心城市的创新中心功能，稳定支持高水平基础研究和前沿技术开发，通过公私合作等方式支持产业技术合作研发和商业化推广应用；着力推动体制机制创新，以普惠政策为主支持创新创业和创新型企业发展，在全社会形成崇尚创业创新的价值导向和文化氛围；着力推动民生改善和社会建设，加快交通、通信、资源、能源、教育、医疗、文化、环境、社会保障等基础设施及公共服务互联互通和一体化改革；着力推动开放创新和协同创新，更好地融入全球创新网络。要率先实现主要城市群创新驱动发展转型，及时总结推广经验，引领示范带动国家创新发展。

　　（万劲波 作者为中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）