□梁思源

　　2014年1月19日，中共中央、国务院发布的2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步明确了做好农村土地流转工作的意义、原则和工作重点。如何在尊重农民意愿的基础上，以土地流转为载体，推动新型城镇化健康发展，是我省的重大发展战略和工作重点。

　　土地流转之喜

　　土地流转进展迅速。大多数地区土地流转率超过全国平均水平，形成了各具特色的农业产业基地。截至2013年10月底，河南省农村土地流转面积2824万亩，占家庭承包耕地面积的29%，超过全国平均水平（截至2013年11月底，全国农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右）。一些县区流转土地比率达到40%以上。义马市以合作社经营、家庭农场经营和大户经营等模式流转土地面积9653亩，其中耕地流转5792亩，占总承包耕地面积的28%。

　　农民土地流转意愿高于流转实现情况。在受访对象中，愿意进行土地流转的比例为60%，其中，愿意且事实上进行过土地流转的比例为39%，愿意但事实上未进行过土地流转的比例为21%。农户进行土地流转的主要考虑因素是土地收入和农业劳动力是否充足问题。

　　土地流转后，土地收益大幅度提高，农民的农业收入增加。调查发现，土地流转后每亩增收平均在7%左右，节省人工约为30%；从土地产出效益看，通过发展特色产业，流转后每亩土地收益是流转前的4-6倍。土地流转为农民带来了双收益：转出土地的农民不仅获得了流转收益，还可以被返聘到龙头企业、专业合作社等就近打工，成为“农业工人”；更多的农民通过经商、外出务工或创办私营企业，获得工资性、经营性收入。

　　土地流转促进了土地规模化经营，提高了农业产业集群化和专业化生产的水平。信阳市平桥区平桥合作社通过利益联结机制将社员组织起来，实行“生产、收购、加工、品牌、包装、销售”统一服务，增强了农产品市场竞争能力和抵御自然灾害和市场风险能力。土地流转加速了农村劳动力资源向城镇转移。舞钢市通过土地流转，有4万多农村劳动力从土地上解放出来，他们年收入平均是原来的3至5倍。

　　土地流转之忧

　　土地流转信息不畅成为有流转意愿但难以实现流转的主要障碍。一些农户不知道谁要进行流转，也不知如何让别人知道自己的流转意愿，无法获得好的项目信息。调查表明，有51%的农户是因为信息不畅造成的，还有10%的人不清楚什么是“土地流转”。

　　土地流转的利益保障机制不健全。主要表现在：首先，土地流转风险应对措施不健全。调查发现，个别地方土地流转给公司后，由于经营问题，公司中途跑路，土地抛荒，农民权益受损。其次，土地流转的法制性不强。调查数据表明，有63%的土地流转户签订了书面协议；有37%的土地流转户只有口头协议，且这种形式多见于农户之间的土地流转之中，往往埋下土地纠纷和争议的隐患。再次，土地流转权益受政府强制性影响，欠缺退出机制。在进行过土地流转的人群中，有18.91%的人是在集体的干预下不得不流转土地。在有流转意向却未进行流转的人群中，虽然只有6%的人担心转出以后难以收回，这种担忧也是需要解决的。在各种土地流转保障机制中，罕有提及土地流转的退出机制，土地流转后难以收回，农民利益难以保障。

　　流转后规模经营大户的种植结构呈现非粮化趋势。土地流转调查发现，除农户间少量流转土地种植粮食外，一般企业、农业生产合作社、公司租赁土地或反租倒包农户土地，大多是从事非粮食种植或养殖，或者发展都市型农业，如旅游、观光、休闲等。现代牧业产业集聚区、生态茶园、蔬菜水果基地、药材种植园区等，这些经济效益较高的农牧业生产用地是目前土地流转的主要流出方向。土地流转后的非粮化倾向，影响着国家的粮食安全。

　　土地流转政策欠缺长效机制，存在着政策风险。目前，各地市都出台了一系列促进土地流转的政策，但土地流转到期后如何持续下去，没有明确的政策规定。

　　推进土地流转的思考和建议　　在尊重农民意愿前提下推进土地流转。在制定土地流转政策与发展规划时，要充分考虑农业发展的需求与农民意愿，土地流转的速度与规模，要符合实际。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，形成农民自主、运转规范的土地“流”。在土地流转中，对地方政府进行赋权及角色界定，其职能应局限于政策引导与监管服务，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，并提供相应服务，严格限制并及时纠正一些地方政府的强制性行为。

　　完善土地流转信息服务平台。完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转的信息收集、发布平台，及时提供农户所需的土地流转有效信息。充分利用好电视、广播、宣传栏等媒介，加大土地流转信息传播和宣传。引导和扶持土地流转中介服务公司，从事农村土地流转中介服务，建立多层次土地流转信息服务体系。

　　建立健全土地流转利益保障机制。一要规范土地流转行为，提高农民的法律意识，完善合同签订、备案等手续。二要健全就业、养老等保障机制。在就业方面，制定促进农村劳动力转移的优惠政策，鼓励农民进城务工经商，助推农村土地有序流转。在养老及风险防范方面，制定针对无地农民的养老办法。三要建立土地风险保障机制，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，成立农村土地流转风险基金。四要建立土地流转退出机制，使土地“转地进、退地出”，更大程度上保护农民的权益。

　　统筹安排粮经比。针对土地流转中出现的非粮化现象，严禁农用地非农化，统筹安排粮经比，合理规划。制定土地流转政策时，应规定粮食作物与经济作物的种植比例，或者相应的轮作办法，完善粮食生产用地的利益补偿机制，保留一定比例的粮食生产用地。

　　（作者系社会管理河南省协同创新中心研究员、郑州大学公共管理学院博士）