人民代表大会是国家权力机关，其中一项重要职权就是行使立法权。虽然地方人大和地方人大常委会在立法上具有同样效力，但地方人代会的立法职权多年来一直比较欠缺。笔者认为，有立法权的县级以上地方人代会要行使好宪法和法律赋予的职权，使人代会立法成为常态，以此推动本地经济社会发展和法治化进程。

　　当前地方人代会立法存在的问题及原因

　　近年来，随着民主法制化进程的加快，特别是依法治国的理念提出后，地方各级人代会立法工作开始活跃起来。2013年2月贵阳市十三届人大三次会议审议通过了《贵阳市建设生态文明城市条例》，这是我国首部生态文明建设的地方性法规；同年12月，长春市十四届人大二次会议审议通过了《长春市人民代表大会议事规则（修正案）》，这也是继2001年后该市人代会再次审议该项法规；2014年1月，湖北省十二届人大二次审议通过了《湖北省水污染防治条例》，这是湖北省首次人代会立法；北京市十四届人大二次会议期间，更是审议了代表法实施办法、代表建议批评和意见办理条例、大气污染防治条例3部地方性法规，也是有史以来地方人代会一次性审议法规案最多的一次人代会。各地在行使人代会立法权方面，制定采取的一系列措施，推动了人代会立法工作的不断开展。

　　但从全国各地人代会的实践看，还普遍存在着一些问题。一是提请人代会审议的法规案认识不到位。根据宪法和地方组织法规定，制定地方性法规是县级以上地方人民代表大会的一项重要职权。究其原因，从客观上说，每年省级的人代会，会期都在一周以内，议程包括审议政府工作报告、人大常委会工作报告、“两院”工作报告，有时还会有选举事项。议程非常满，时间比较紧。从主观上说，人代会立法在程序上比较繁琐，需要讨论的地方比较多，而常委会用于讨论立法的时间则很多，一年开七八次会议，效果也不错。因此，有时本该提请人代会审议的法规案往往由常委会会议审议，在一定程度上存在着“常委会立法代替人代会立法”的倾向。二是提请人代会审议的法规案范围不明确。关于人代会立法范围，立法法第67条提出：“规定本行政区特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”但具体什么事项是特别重大事项，没有具体规定。三是提请人代会审议的法规案程序不严谨。有的地方人大在人代会立法中，对提请审议的法规案没有由提案人在全体会议上向代表作说明，往往以书面草案的形式下发给人大代表，使代表对为什么要制定或者修改法规、有哪些具体举措等内容不够了解。加上会期短，代表们没有充分的时间讨论，在一定程度上影响了审议质量和效果。

　　进一步健全地方人代会立法的工作机制

　　一是要健全人代会立法的提出机制。人代会立法有助于使更多的人参与进来，提高立法的民主含量和科学含量。当然，事无巨细不分大小都交人代会立法也是不切实际的。首先，要从立法的角度明确人代会立法范围。各地人大应及时修改制定地方性法规条例，进一步明确地方人大和地方人大常委会的立法分工，将在人代会上立法作为一项制度固定下来。其次，在制定立法规划和年度立法计划时要予以明确。现在各地人大在制定立法规划时，都称之为地方人大常委会立法规划，这一概念严格来讲是不科学的，突出强调了人大常委会立法，忽视了人代会立法。第三，完善人代会期间法规案提出程序。按照地方组织法规定，人代会期间，大会主席团、专门委员会、地方人民政府、一个代表团或者10名以上代表联名，均可提出法规案，由大会主席团决定列入或者是否列入会议议程。虽然法律规定了大会期间提出法规案的提案主体，但在实践中尚未见各个提案主体行使过提案权。今后，地方人代会应当在这方面进行尝试。

　　二是健全人代会立法的审议机制。在人代会上审议法规案，可以更好地整合利益、凝聚共识，提高立法质量。从各地的实践看，提请人代会审议的法规案，往往经过了常委会的二审、三审，多是由人代会全体会议审议后进行表决。在提请人代会全体代表审议法规案前，人大及其常委会要广泛听取意见和建议，尽可能把成熟的法规案提交人大代表在大会上审议。同时，按照立法法规定，常委会决定提请代会审议的法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表，以便代表提前完成调研论证。另外，必要时可将法规草案交由政协开展立法协商，请各党派、各界别的政协委员提出意见和建议，以更好地集思广益，提高立法质量。

　　三是健全地方人代会立法的表决机制。从当前各地人代会表决方式上，对法规案的表决多是采取按电子表决器的方式。这种表决体现了民主法治建设的进步，也能够充分尊重代表自由表达意愿的权利。在表决法规案时，法规草案修改稿经各代表团审议，并经法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。目前，各地在表决法规案时一般采取一揽子表决的方式，这就可能出现代表对法规文件某款(条、节、章)有意见，从而对整个法规文件投反对票或者弃权票的现象。因此，必要时可以改进表决方式，对有些比较重要，或者争论比较多的重要条款，先单独表决，再整体表决，提高立法的质量和效率。

　　（作者系长春市人大常委会办公厅副主任）