市食品药品监管局松江分局 何迎发

　　当前基层食品安全工作的困境

　　当前基层食品安全工作面临的一个突出难题就是“四小”的无证问题及其与投诉举报的交织。“四小”指的是食品生产加工小作坊、小餐饮店、小食品店和食品小摊贩，投诉举报则有职业举报、消费投诉举报、同行举报、员工举报等多种来源。

　　当下“四小”问题的集中爆发耗散了大量行政资源，制约了基层食品安全监管效能的提升。“四小”问题中的从业者多为社会弱势或边缘群体，其中的无证现象多有着社会根源，对其的处理直接关系到底层群众的生存问题。然而现有的法律法规对无证从事食品生产经营规定了较为严重的处罚措施，分类管理理念还处在法律法规的修订阶段（食品安全法修正案已做出相应规定）。对于食品生产加工小作坊和食品摊贩，上海市已于2011年制定了制度规范，但执行中仍然面临诸多困境。例如，对食品生产加工小作坊发放的《准许生产证》目前只有崇明糕和白切羊肉两个品种，农村地区采用民间传统工艺制作的豆制品、各种节日食品无法取得生产许可，其中有的甚至入选了《舌尖上的中国》，它们代表的是农村社会代际相传下来的饮食文化。如何在依法行政与服务民生中取得平衡，考验着基层执法人员的智慧。

　　无证小餐饮及部分流通小食品店问题，在当前表现得尤为突出。由于餐饮行政许可门槛较高，利用居民自住或搭建的房屋从事餐饮服务，商业小区未铺设排污管道及其他环评控制因素，经营场所达不到现场核查规范等多重因素，决定了对无证小餐饮的处理宜采用疏导机制，而非简单的取缔了之，更何况由此可能激发的社会矛盾更是有违法治政府的本义。无证销售猪肉问题也是基层执法实践中的一大难点，作为农产品的生猪产品涉及农委、商务、工商、食药监等多个部门，需要建立统一的全程可追溯体系。而流通环节的小食品店与小餐饮店的行政许可的材料要求较高，涉及烟草、环保、工商等部门的许可更易形成矛盾聚集点，消耗人力物力，而存在较高风险的食品生产和餐饮服务环节却可能因精力分散而疏于监管。

　　当前制约本市食品安全监管效能提升的症结

　　纵观近年的食品安全事件、行政处罚案例及监督抽检结果，食品安全隐患多发于生产环节中利益驱动下的“违禁超限、假冒伪劣”、生熟交叉污染、环境卫生及餐饮服务环节的带菌操作、餐具消毒不当，违法使用食品添加剂等因素。面对规模庞大的食品全产业链，基层的监管力量必须整合，有的放矢。我们既要加强执法，严厉查处食品违法犯罪行为，同时切实推进社会诚信体系建设；更要扎实推进源头治理，从生产加工、环境污染、种植养殖多个维度，发挥食安委综合协调职能，整合环保、农业、商务、食药监等多个政府部门、社会组织和生产经营主体，夯实社会共治基础。

　　当前食品有奖举报制度的施行既为我们及时发现食品安全隐患提供了重要线索，但反复、恶意等举报及其与“四小”无证问题的交织，牵绊了基层食品监管的大量精力，监管效率效果大打折扣。“四小”的无证问题根植于社会，其纾解之道也要诉诸于社会共治。所幸，国家层面的《食品安全法》修正案已经迈出了分类改革的步伐（将“四小”的行政许可下放地方），地方法规、规章、制度的完善也待蓄力跟进，因地制宜。市食药监局关于小餐饮整治采用登记公示制正在做积极的探索，但受制于区县政府借助无证整治来控制人口等因素限制，进展缓慢。分类管理理念下的宽进严管或许应成为未来“四小”问题的管理导向。建立有效的“四小”疏导体系，还需要凝聚一线监管人员的实践智慧与广大服务对象的切身诉求，也需要推进公务员分类改革，构建行政执法类公务员职级晋升平台和与工作强度相适应的薪酬激励体系。

　　夯实食品安全长效机制的延伸思考

　　市场经济下的食品生产经营主体是以赚取利润为目的，食品企业为提高利润空间往往采取千方百计提高销量或压缩生产经营成本的方式，餐饮服务单位提升赢利空间的方式则主要是增加供餐数量和压缩人工及设施设备更新成本。因此，从现代城市食品产业化良性健康发展的规律来看，更加需要深入研究食品市场主体的利益协调引导体系，以使目前有限的监管人力资源发挥最大的监管效能，最大程度地遏制食品安全隐患，提升全体人民的饮食安全和健康水平，造福一方。