公共服务供给的制度变革趋势

　　发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的制度安排，也是现代公共财政支出发展的国际趋势。２０世纪７０年代，政府购买公共服务在西方获得了巨大发展，各国政府普遍与私人部门尤其是非营利组织建立了合作关系。上世纪９０年代，政府购买公共服务已经成为西方的基本社会政策工具。世纪之交，发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度，政府购买成为一种世界性现象。我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，十多年间，这一制度迅速发展，许多城市将其视为“十二五”期间重要的制度创新而大力推进。

　　在一个私人产品相对丰富和公共产品相对短缺的时代，人民群众日益增长的公共服务需求与传统供给方式之间的矛盾越来越突出。面对公共服务需求的严峻挑战，公共服务已经无法由单一的政府机构来解决，无法由一个“全能政府”来独自提供。如何通过积极的制度供给，整合全社会资源，扩展公共服务的空间，提升公共服务的质量和效率，是现代政府履行社会管理和公共服务职能的重要实现方式，也是现代社会治理理念的重要命题。

　　我国在计划经济时代，国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共服务的供给。随着经济体制改革和公共服务需求日趋多样化和精细化，政府也在从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变。逐渐兴起的社会组织以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点，成为帮助政府承担部分公共服务职能的适宜主体。

　　政府购买公共服务制度是政府对于某些特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由社会组织为主的其它主体来提供公共服务，而政府向其支付相应服务费用的新型公共服务制度。随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，在公共财政体系中建立对公共服务的购买制度，将越来越多的社会事务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体，不仅是社会管理创新的发展方向，也有利于促进社会组织发展和社会能力建设，增强公共服务供给效力，增加社会福利供给，更大程度满足人民群众个性化多样化的服务需求。

　　宁波的实践探索及其经验

　　我市在政府购买公共服务方面已经进行了多年的实践探索，在这一过程中形成的政府与社会公共服务协同生产机制，实质上是政府在社会管理中基于多元参与这一治理理念的重大制度创新，它创新了政府和社会资源在社会公共领域中的资源配置方式，在更高水平上解放了社会生产力。

　　政府购买公共服务制度在基层社会治理中的嵌入。面对复杂多样的社会需求和社会问题，政府的刚性手段和自上而下的方式已经不能适应。以本世纪初兴起的城市社区发展和近五年推进的农村社区发展为标志，我市社会基础管理和服务的格局发生了根本的变化。依托社区发展，社区组织在协助政府提供基本公共服务事项的同时，满足和缓解了大量政府不能包办的具体的、直接的、小众化的社会需求和问题，促进了社会机体的健康发展。在这里，政府正是以购买服务的方式嵌入到基层社会服务之中，实现社会的公共服务目标，发展出更多的服务主体，提供更为精细的公共服务产品。在基层社会中建立的政府购买服务制度，适应了基层社会发展的实际状况，这不是一般的方法问题，而是在创造一个由社区治理为发端的基层社会公共服务生产的新秩序。

　　８１８９０服务模式是政府购买公共服务制度的典型案例。８１８９０与政府的转型有着密切的逻辑联系。８１８９０脱胎于政府，但它不是对政府角色的替代，而是以一种全新的公共服务生产方式，组织公共服务生产安排，在满足社会需求方面扮演着举足轻重的角色。８１８９０在需求的捕捉方面比政府更敏感，在资源的组织方面比政府更灵活，其结果是在服务的供给方面比政府更便捷、更有效率。对于分散的社会需求，政府的作用捉襟见肘，很难做出对应的生产安排。然而，政府正是以购买服务的方式，通过规划搭建公共服务信息平台，提供资金保证其正常运作，间接地实现了公共服务的预期目标，并衍生出了其它各种社会价值。

　　近年来全市范围内公益创投机制的建立进一步扩展了公共服务购买的参与主体。尤其是市公益服务促进中心，以公益项目为载体，发挥行政机制、市场机制、社会机制的各自优势，汇聚公益服务需求、公益服务资助、公益服务生产等多方力量，更好地满足了社会公益需求。公益服务中心通过政府购买服务支持自身的专业化运作，并以此为枢纽，在政府、企业、社会三者不能相互替代的主体之间，形成彼此连接的互为支持、互为营养的伙伴关系，继而产生巨大的放大效应，激活了新的公益生产力。中心运作仅一年时间，已吸纳了８００多万社会资金参与公益服务项目的购买，而政府投入中心的运作成本仅８０万。在这一公益创投的服务模式中，政府购买中心服务的成本作为“种子”资金，在更大的空间，实现了多元主体在公益服务中的参与以及其自身价值的实现。

　　政府购买公共服务制度，使各个社会治理主体之间形成有机的协同治理机制，这是创新公共服务供给制度的决定性环节。这一制度安排的价值，不仅仅是具体服务项目的实施，而是在于社会分工基础上的公共服务协同系统的构建，在于政社分开基础上的政社合作系统的构建。这一系统的的形成，是基于公共服务复合供给的二次分工，这也是宁波创新公共服务供给制度的重要特征。政府通过向社区组织、８１８９０服务平台、公益服务中心等组织购买服务，赋能赋责于这些枢纽性组织，是公共服务的初次分工。枢纽组织通过连接其它社会资源，组织服务生产，这一过程构成了公共服务复合供给的二次分工。正是在二次分工这一环节，出现了更多主体的参与，形成了具有活力的多元主体参与的公共服务要素市场，开辟了社会主体参与公共服务的功能性空间。

　　政府购买公共服务的发展方向

　　政府购买公共服务制度在我市已取得一定成效，范围不断扩展，项目大幅增加，一些部门和地区资金成倍增长，公共服务的质量明显提高。但总体上看，这些工作还处于探索和起步阶段，亟需在各个方面进一步作出规范。

　　第一，将公共服务购买纳入政府采购范围。政府采购在我国已经有明确的立法和流程的不断规范，进一步的突破是将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到输出性的公共服务。

　　第二，健全公开透明规范的公共服务购买流程。政府购买公共服务需要建立健全财政程序，提高采购资金预算透明度，并制定相应的管理办法，规范政府购买行为。政府购买公共服务的流程应从五个步骤考虑，包括：政府有关服务提供部门制定当年预算；财政部门批准预算；服务提供部门委托采购中心；采购中心按照政府采购法中等适宜的方式进行采购；对采购绩效进行评估。

　　第三，为社会组织参与公共服务购买竞争提供更加公平的政策。随着公共服务购买的展开，社会组织应该被明确纳入公共服务购买的对象，促进广泛的社会服务市场形成。在公共服务社会化的过程中，公共服务购买既不是政府用固定拨款维系特定事业机构的运行，也不是公共资源在公共服务领域的退出，它应该建立在保障公共资源的基础上，使公共资源面向社会，公开、公平竞争，提高公共资源使用效率。在现阶段，已有财政资源支持的事业机构与完全自主运行的社会组织在运营成本、政策倾向等方面还处于不对等地位，购买服务应充分注意公办事业机构与民营组织之间的公平性，为社会组织提供更具公平性的有益举措。

　　第四，在推进购买服务的同时支持社会组织能力发展。目前政府购买公共服务比较注重当下任务的完成，但是长远的目标以及对社会组织自身能力建设的支持，对发展长期的合作关系是必要的。购买服务一般是面向市场公平竞争的，非营利性质的社会组织和营利组织均具有同等的资格参与竞争。为了提高社会组织的竞争力，培育服务市场，除了购买资金外，应设立资助资金，专门支持社会组织的能力建设，为长远的服务提供做准备。

　　（作者为市民政局党委副书记、副局长）