十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”， 并要求“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”

　　目下中国所面临的一个危机是治理危机。如作为国家治理主要组成部分的户籍制度、教育制度、计划生育制度及刚刚被废除的劳教制度等，都存在重大缺陷；法治化基础薄弱、司法不独立不但伤害了法律的威严，同时也因法律威严不足导致行政体制缺乏权威性和执行力，因而也伤害到权力本身；公权力没有得到有效制约，官员腐败和特权还处在高峰期；公共利益部门化现象相当严重，形成治理危机。这些问题的实质是社会发展和政治发展的不同步。即在中国的市场领域和社会领域已经初步现代化的同时，行政体制仍然按照统治和单向度管理的方式来管理社会。

　　治理理论从20世纪90年代开始在西方兴起。其主要观点即强调治理（governace）和统治（government）之间的区分。该理论的主要创始人罗西瑙认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”在这一思路的指引下，各种各样的治理理论应运而生。其中以诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特洛姆和她的丈夫文森特·奥斯特罗姆曾经提出的共治理论为影响最大的理论之一。奥斯特罗姆的研究冲破了公共事务只能由政府管理、政府既是公共事务的安排者又是提供者的传统教条，提出了公共事务管理可以有多种组织和多种机制（多中心主义）的新看法。其他治理理论的学者如罗茨（R.Rhodes）、罗森瑙（J.N.Rosenau）、库伊曼（J.Kooiman）、范·弗利埃特（M.Van Vliet）等，大多持有与奥斯特罗姆夫妇的制度分析学派相类似的观点。因此，关于“治理”的内涵是毋庸置疑的：通过政府与社会力量共同参与公共事务的治理，从而达到“善治”（good-governace）的理论。

　　治理体系包含三个层次，一是价值体系，二是制度体系，三是执行能力。我们虽然强调的是后两者“国家治理体系和国家治理能力”，但不言而喻，还需要有价值体系的指引，在中国的国家治理进程中，无法忽视潜在的“国家治理价值体系”的作用。

　　现代国家的制度体系包括整合机制、汲取机制、激励机制、协调机制、控制机制等负面。这些机制的完善决定了权力运行的方向与效率。在过去三十多年，我国制定法律多达240多部，加上法规、条例，数量大大增加。这些法律法规帮助中国的制度体系从一元到多元，从集权到分权，从人治到法治，从封闭到公开，从管制到服务，并且逐步规范化，初步形成了现代国家的治理制度架构。但问题在于，这些法律的制定、机构的增多，是否在各自的领域秉持了现代国家治理的一系列正确价值呢？这是国家治理体系建设的关键所在。

　　现代国家治理的观念包括：人民主权、多数决定、有限政府、权利保障、司法独立、民主参与等等。国家治理的制度设计便是在这些观念之上而展开的，并且制度的执行也必须要体现这些观念的实践。例如，现代国家之所以会有立法代议制，便是人民主权的体现；之所以会有选举体制，便是体现多数决定原则；之所以会有宪法，就是为了规定政府和人民各自的权利和行为边界；之所以会有法院的超然地位，就是为了保证司法独立的实现，从而实现司法公正；而民主参与理念的体现则是当代民主政治不满足于代议制被少数利益集团影响而推动直接民主的结果。

　　在中国所进行的一系列制度建设，若忽视制度的方向，而只强调制度的规范性和法律的完善性，则可能会极大地偏离治理的目标。目前的许多新修订的法规，如社会团体登记、房屋拆迁管理、救灾应急响应等方面的法律法规，其规范性是足够的，但更需要站在社会组织、城市居民、非本地户籍灾民的角度来考虑问题，将这些人和组织参与治理的主体。公共政策的运作模式如果是单向的、强制的、刚性的管理行为的合法性就会受质疑，其有效性常难保证。体现在治理成效上，就会就出现社会组织发展不足、拆迁暴力威胁稳定、灾害削弱政府权威等负面的结果。

　　党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，体现了多元共治的价值理念。这一价值理念的内涵正如一些学者所言，其意味着政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这与奥斯特罗姆夫妇的治理理论是共通的。而从更大的范围来看，不是强调制度本身的规范与完善，而是强调制度发展的方向性，即以正确的治理价值体系引导和规范制度体系，才是实现国家治理体系现代化的关键所在。

　　（作者系华南师大副教授）