摒弃　　　　 新华社发

　　今年的全国“两会”，是党的十八届三中全会后的首次“两会”，全面深化改革蓝图将上升为国家意志和政府决策。“两会”召开前夕的网络民意调查显示，全面深化改革方案如何“落子”，国家治理体系和治理能力现代化怎样推进，如何破解“十面霾伏”、消除百姓“心肺之患”，“中国式”养老如何破解，如何真正用制度管住权力、如何实现作风建设常态化长效化等热点问题备受关注。本版特编发一组理论文章，结合以上热点问题，对《政府工作报告》进行解读。

　　建设廉洁政府关键靠制度发力

　　李清芳

　　李克强总理在十二届全国人大二次会议所作的《政府工作报告》指出，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。

　　在现代行政管理活动中，廉洁性是评价政府管理水平与状况的一个重要指标，也是“善政”政府应该具备的基本要素。打造廉洁政府是一项系统工程。反腐败斗争实践证明，治理腐败,建设廉洁政府，不加强反腐倡廉制度建设，不从制度层面上堵塞漏洞、革除弊端，容易出现“前腐后继”的现象，反腐败也难以深入和持续。因此，要把反腐败斗争引向深入，将作风建设常态化长效化，打造廉洁政府，必须在继续坚持治标的高压态势下,向深化改革要动力，构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，让制度持续发力。

　　第一，必须改革权力结构，实现权力制衡。

　　腐败历来与集权联系在一起。建设廉洁政府，必须改革权力结构，实现权力制衡。

　　通过权力制衡防止腐败的前提是对权力实行分工与配置，把立法、行政、司法等不同职能的权力合理分配给不同的国家机关，并使各部分权力相对独立而又相互制衡，将政治主体置于受到有效制约与监督的权力运行体系之中，保证公共权力为实现公共利益服务。但是在实际操作中，人大的立法权制定设计与实际功能发挥存在着一定差距；司法领域中存在的行政化倾向，使司法机关的独立审判权和检察权由于过多受行政意志的影响而独立性降低；而行政机关权力则不断膨胀，不仅有执行管理权，而是还有准立法权和准司法权，依“法”行政在一定意义上是依照行政机关自身制定的法来行政。不受控制的权力必然导致权力的滥用，近年来，贪污腐败现象屡见不鲜，行政权在少数官员手里已异化为牟取私利、与民争利的武器。完善我国的权力制衡机制，需要把维护人大立法权威和强化司法对行政权的审查监督作为重点。

　　必须推动人民代表大会制度与时俱进，积极推进科学立法、民主立法,健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化，维护人大的立法地位和权威。质询与询问是各级人大监督政府的法定形式，要不断完善和规范质询程序，不断增强人大监督的可操作性。

　　必须推进司法体制改革，切实保障司法监督权。司法监督是人大监督的延伸，是人民群众对公共权力监督的重要工具。必须改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，着力解决司法机关行政化倾向；要优化司法职权配置，确保依法独立公正行使审判权检察权，发挥好监督作用。

　　第二，必须继续深化行政体制改革，简政放权。

　　李克强总理在《政府工作报告》中指出，“进一步简政放权，这是政府的自我革命。”推进行政体制改革，简政放权，是理顺政府与市场的关系、推动政府职能转变，打造廉洁政府的重要举措。要按照党的十八届三中全会对行政权实行“减、放、转”，提高审批效率和服务水平，进一步取消下放行政审批事项，最大限度地减少投资项目审批，同步减少和规范前置审批，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，公布审批事项目录清单，清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项，让权力的运行公开透明。推进权力运行程序化，围绕限定权力范围、厘清权力界限、减少自由裁量、规范权力运行建立健全制度，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，管住权力、管住钱财。要重构政府与市场、与社会的关系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要转变职能的履行方式，由直接管理向间接管理，由微观管理向宏观管理，由指令性计划管理向综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段转变，减少不适当的职能履行方式可能带来的腐败。

　　第三，必须切实保障人民民主权利，实现以权利监督权力。

　　以权利制约权力，旨在通过保障权利主体的知情权、参与权、表达权和监督权，实现权利主体对行政权力的制约。必须继续完善人大代表选举制度，完善代表大会、常务委员会、专门委员会的工作制度，提高议事效率和质量，使人大真正成为人民群众公开表达意愿的制度渠道。要逐步增加专职常委的比例，实现专职化。要进一步提高人大代表政治沟通能力、政治参与能力、政治表达能力和政治回应能力。

　　必须反对特权思想和特权现象，坚持法律面前人人平等,纪律面前没有特权,制度约束没有例外。习近平总书记在中纪委十八届二中全会上提出，“反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。共产党员永远是劳动人民的普通一员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。这个问题不仅是党风廉政建设的重要内容，而且是涉及党和国家能不能永葆生机活力的大问题。”

　　有效治理特权腐败，必须加强党纪国法和正确权力观教育，破除特权思想，牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。要对特权现象零容忍、出重拳，坚持有特权必打。反对特权思想、克服特权现象，根本的出路在于制度约束，要坚持以制度管权管事管人，加强对权力的制约，规范党员干部的权力行使，使其不能也不敢突破法律和政策规定的界限，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

　　（作者系市委党校教授）

　　提质增效创新方式 促进养老服务事业发展

　　赵银侠

　　《政府工作报告》明确提出，要坚持建机制、补短板、兜底线，保障群众基本生活，不断提高人民生活水平和质量。要求建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。结合西安实际，在全面贯彻落实城乡居民统一的基本养老保险制度，促进社会公平，继续加大养老基础设施硬件建设的基础上，要将完善养老服务政策，创新服务方式，提高养老服务设施的利用效益，提升服务能力和服务质量等软件建设作为重点工作内容，将“提质、增效、创新”贯穿于老龄工作主线。

　　——开拓思路，树立养老服务政策的多维度视角。近年来，我国出台了一系列针对老年人的法律和社会福利政策，主要集中在针对特殊困难老人的经济补偿与基本生活兜底保障方面，为特殊困难老人提供养老服务的社会政策还相对缺乏。而现行的养老服务政策往往就老年人谈老年人，缺乏对老年家庭照料者的关注和支持，忽视了繁重的老年照料对家庭成员带来的多种压力和负担。另外，现行的家庭养老法律法规普遍强调和突出子女照料老年家庭成员的责任和义务，而他们创造的价值和应享有的权利尚未被纳入国家法律和政策的考虑范畴。现行养老法律政策所呈现的“经济兜底”有余，“服务支持”不足；“老年人视角”有余，“照料者”视角缺失；“责任取向”有余，“权利取向”不足的单向度趋向，不利于主体多元化社会养老服务体系的形成，不利于扩展或延伸家庭养老功能，不利于成年子女养老责任的履行，也不利于成年子女的家庭责任与事业的平衡发展。建议，在今后养老法律政策的制定、修订中要体现多维度视角，在突出“经济保障”、“老年视角”、“责任取向”的同时，还要考虑服务保障、照料者权利以及企业责任和社会责任等多方面因素，营造政府、企业、社会、家庭共同参与养老服务的法律政策支持环境。

　　——保障重点，建立完善失能老人照护服务政策。随着失能老人数量规模的快速增加，失能老人照护服务已成为当前和今后相当长时期政府需要高度关注的民生问题。以2012年底西安市老龄人口120.68万为基数估算，西安市失能老人约有22万，其中城市失能老人约15万人（其中完全失能约5万），农村失能老人约有7万人（完全失能约2.5万）。失能老人是老年人口中最脆弱的群体，他们因病、残或身体机能衰退需要更多的生活照料和服务，而随着家庭子女数量减少，失能老人给家庭成员及子女带来巨大的压力，甚至影响到子女的正常工作和生活。失能老人应该成为当前社会养老政策的重点关注对象和社会养老的重点服务人群，对失能老人的日常照护与医疗康复服务应尽快纳入到政府公共服务序列。近年来，西安市针对失能老人曾出台了一些社会福利政策，主要以经济补偿为主，生活照料服务与医疗康复服务方面的社会支持政策还相对缺乏。就经济补偿政策而言，也存在着补偿金额小、覆盖面和受益人群较窄，不能很好满足失能老人的生活照料与康复服务需要等问题。西安市应着力改善这一状况，进行全市失能老人照护服务需求调研，制定出台失能老人照护和康复服务支持性政策，使失能老人及其家庭尽快受益、摆脱困境。