党的十八届三中全会《决定》指出，完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化，严格控制特大城市人口规模。习近平同志在北京考察工作时强调，要明确城市战略定位，调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。特大城市作为我国经济社会发展较快和综合承载力最强的城市，既要吸纳新增城市人口、有序推进农业转移人口市民化，又要调控人口规模、防治人口过度膨胀带来的城市病，只有全面深化改革，创新完善人口规模调控机制，才能实现健康可持续发展。

　　把握促进城镇化健康发展的关键

　　当前，促进城镇化健康发展的关键是搞好特大城市人口规模调控，提升中小城市人口吸纳能力，引导人口有序迁移、合理分布。从各国人口发展规律看，在城镇化快速推进过程中，特大城市人口增长的压力长期存在。劳动力一般优先向特大城市聚集，特大城市人口规模在城镇化过程基本完成时才趋于稳定。从我国城镇化过程看，特大城市产业集聚和公共服务水平高，人口机械增长是人口增长的主要原因。据预测，到2020年，我国500万人口以上的特大城市将达到21个，1000万人口以上的超大城市将达到8个，超大城市所在都市圈人口总量将达到5亿人。

　　随着人口快速增长和人口发展阶段的变化，特大城市人口长期均衡发展面临挑战。户籍人口老龄化现象严重，流动人口成为城市新增劳动力的重要组成部分；流动人口举家迁移，居住长期化趋势明显，基本公共服务均等化需求迫切；人口空间分布不均衡，就业与居住地分离现象突出。同时，人口资源环境矛盾日益突出，交通拥堵、环境污染、资源匮乏等问题困扰着居民生活。在城镇化大潮涌动、特大城市和大城市不断增多的发展阶段，探索合理有效调控人口规模的政策措施，具有重要现实意义。

　　特大城市人口规模调控面临的困难和问题

　　特大城市人口规模过快增长主要是由流动迁移人口快速聚集造成的。这种快速聚集是劳动力自发选择的结果，是城镇化进程以及城乡、区域生产力和公共服务发展不平衡的结果，也是人口服务管理体制和城市管理能力滞后的表现。

　　大量优质资源集中在特大城市，对人口产生巨大吸引力。我国特大城市主要是直辖市、计划单列市、省会城市和经济快速发展城市，它们在市场竞争和行政资源调动方面具有双重优势，对资源要素产生“虹吸”效应。这是大量优质资源集中在特大城市的主要原因。优质公共资源的集中分布和较高水平的公共服务，吸引大量外来人口进入特大城市。另外，特大城市内部优质资源分布不均衡，大量人口居住在郊区，却在城市中心地区就业、上学、就医，放大了人口快速增长带来的交通拥堵、环境污染等问题。

　　特大城市产业结构优化升级面临压力，对普通劳动力的需求仍然较大。北京、上海、广州等特大城市基本形成了以第三产业为主的产业结构，三次产业结构调整的余地较小，产业结构调整主要是各产业内部调整，各产业的发展质量和水平将不断提升。然而，当前特大城市高技能人才的总量、结构和素质还不适应这一需求，特别是先进制造业、现代服务业等行业高技能人才短缺。同时，近年来特大城市居民服务和其他服务业、批发和零售业、住宿和餐饮业等生活性服务业的劳动力需求不断增加，城市日常生活运行对外来流动人口的依赖性越来越强。

　　特大城市要素价格形成机制尚需完善，人口调控的市场手段有待建立。我国特大城市行政级别较高，农产品、水、能源等供应在全国或区域范围内得到优先保障，这实际上包含了对特大城市的价格补贴，导致产品和要素价格不能完全反映市场供求关系。价格原本应成为调控人口的市场手段，实际却成为吸纳人口进入特大城市的政策因素。

　　特大城市与周边地区尚未形成良性的组团式发展模式，人口疏解的空间受限。一方面，一些特大城市与周边地区没有形成分工明确的区域产业链和城市网络，周边地区经济发展薄弱。特大城市周边缺少具有人口吸纳能力的缓冲带，因而成为周边大量农业富余劳动力转移的首选地。另一方面，调控人口涉及产业的跨区域转移、公共服务资源的空间再配置等。这就需要在人口流入地与流出地之间、产业转出地与承接地之间、地方政府与中央政府职能部门之间建立跨区域、跨部门的统筹协调机制，但目前这种机制尚未形成。

　　全面深化改革，形成人口规模系统调控机制

　　特大城市人口规模调控的目标不只是控制人口总量，还应形成规模合理、结构优化、分布均衡的人口科学发展态势。人口规模调控不能仅在人口问题上做文章，还应综合考虑影响人口流动的关键因素。应按照党的十八届三中全会《决定》提出的全面深化改革的部署和要求，完善相关体制机制，实现特大城市人口规模调控由被动适应人口增长向超前谋划、改革挖潜、提高人口综合承载力转变；由单纯控制人口进入向建立和完善人口退出机制转变；由直接的行政调控向综合运用行政、经济、法律、社会管理和公共服务等手段转变。

　　加强顶层设计，科学编制实施特大城市与周边城市一体化发展规划。打破行政区划界限，建立健全跨区域城市发展协调机制，加快构建特大城市所在都市圈城市网络体系，明确都市圈内各类城市功能定位，建立统筹区域基础设施建设、产业发展、人口调控、空间布局、环境保护、公共服务资源配置的协调机构。探索建立都市圈内公共财政基金，加快公共服务和社会保障区域一体化进程。建立产业转移利益共享机制，探索税收共享和共建产业园区，研究出台鼓励企业跨区域转移的财税、土地利用等优惠政策。

　　明确特大城市战略定位，以非核心功能及相关产业的调整疏解带动人口疏散。特大城市应根据自身功能定位和发展目标，厘清核心功能和非核心功能，逐步将非核心功能相关要素特别是相关优质资源向外围新城和周边地区转移，制定具体的转移方案和明确的时间表。积极探索非就业人口异地养老的有效途径，促进人口动态平衡。

　　发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用市场化手段促进产业转移和人口双向流动。加快建立与劳动生产率提高相适应的工资正常增长机制，对不符合特大城市发展定位和方向的产业，应加大其经营成本，形成产业退出的市场倒逼机制。提升生活性服务业规模化、专业化经营水平，建立健全相关行业准入制度。加快特大城市市政公用事业产品价格形成机制改革，以生产、生活成本调控人口规模。

　　推进流动人口基本公共服务均等化，优先解决稳定就业、长期居住的流动人口落户问题。逐步剥离附着在户籍制度上的福利待遇。依托居住证制度，按照权利和义务对等原则，保障流动人口基本公共服务和发展权利，建立分层、分类、有梯度的公共服务供给制度，优先实现实有人口在教育、就业、医疗卫生等方面机会均等。把人口流向作为确定财政转移支付方向和力度的重要依据，设立新的地方主体税种，增强流入地为流动人口提供服务的动力和能力。

　　创新考评机制，提高城市社会治理水平。增加流动人口市民化、城市宜居程度、城市创新能力、对区域辐射带动能力等方面的考核权重，引导特大城市人口与资源环境、经济社会协调发展，促进特大城市所在区域一体化发展。推动人口基础数据部门共享，加强人口流量、流向、生存发展状况的动态监测，建立融人口、土地、产业、资源环境、公共服务等方面信息和服务管理功能于一体的精细化的城市管理体系。提升基层社区服务管理水平，加强流动人口服务管理。发挥群众组织的社会协同作用，加快形成现代社会治理模式。

　　（作者为国家卫生和计划生育委员会副主任）