城管部门的管理事项有两三百项。图为2月13日，合肥市瑶海区城管局志愿者在火车站广场帮助旅客运送行李。新华社记者 刘军喜摄

　　城管是行政管理体制改革的探索者，也是改革代价的承担者和矛盾聚焦者。只有加强顶层设计，才能消除执法窘境

　　日均出动执法力量3300多人次、查处各类影响市容环境秩序的违法行为3671起……2014年春节期间，北京万余名城管职工坚守岗位，确保首都度过了一个整洁有序、欢乐祥和的春节。

　　与北京一样，在全国各大城市的管理中，城管队伍发挥着不可或缺的作用。然而，城管引发的矛盾却此起彼伏，从未间断，仅2013年夏天就有不少事件引起了广泛关注和讨论：5月底，延安城管在执法中殴打一名青年，一名城管人员甚至跳起来踩踏青年头部；7月17日，湖南瓜农邓正加在与城管冲突中死亡；7月25日，北大毕业生小夏因用手机拍摄南京市南湖街道城管拆违，被强行拖上城管执法车……

　　一边是不可或缺，一边是形象堪忧，城管正站在一个尴尬的位置上。党的十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”可谓正当其时。专家表示，这体现了中央正视城管执法问题、推动解决城管执法问题，在更深层次和更广领域深化城管执法体制改革的坚定决心。

　　乱局：城管是改革代价的承担者

　　“城市管理相对集中行政处罚权和开展综合行政执法工作目前所面临的种种理论困惑和实践难题，本质上都是社会发展和城镇化进程中不可避免的障碍，是相对集中行政处罚权和开展综合行政执法之后遇到的困难。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波说。

　　在相当长的一段时期内，我国非常重视城市建设，却相对忽视了城市管理。在城管队伍设置之前，城市管理实行分散执法，一个流动摊贩在路边摆摊，可能遇到公安、交通、卫生、工商、税务、质监、环保等部门陆续甚至同时执法，呈现出“七个大盖帽管不住一顶小草帽”的现象。

　　1996年3月，行政处罚法颁布，其中第16条专门做出“相对集中行使行政处罚权”的规定。1997年5月，北京市宣武区率先成立城管部门，集中行使街头执法权。后来，随着试点的成熟，城管部门在全国各地普及开来。

　　城管将原属多个机构的行政职权统一行使，是行政管理体制改革的探索者。由于直接与群众打交道，城管也成为了改革代价的承担者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所长张耘说：“我国公共管理、公共服务长期不到位，社会保障还存在很多问题，公共需求与供给不足之间的矛盾、公共秩序与个人自由的矛盾、管理者与被管理者的矛盾等，均集中体现在城管执法环节。”

　　张耘说，近些年来，随着经济社会的迅猛发展和城镇化进程的加快，大量外来务工人员涌入城市。一些人用乡村的思维方式和生活方式去适应城市生活，必然产生各种问题，无照游商就是最明显的例子。而另一方面，由于城市功能区、生活配套设施特别是商业网点的设置缺失，市民生活需求得不到满足，也为小摊小贩的大量出现提供了生存空间。当城管要取缔他们的谋生方式时，遇到的反抗情绪必然很激烈，冲突也就成了几乎不可避免的事情。

　　“这些冲突并非因城管而起，城管只是因为处在城市管理最前沿而成了被质疑的对象。”张耘说。

　　国家行政学院法学部教授杨小军也在接受媒体采访时说：“同样的问题，谁去处理都不会有好结果，无非是城管倒霉，这些事都由他们去做罢了。”

　　困局：人少事多，增编几无可能

　　中国人民大学法学院教授莫于川研究发现，城管部门一般管理12至14个领域，涉及管理事项共有200多项，最多的城市达300多项，而且许多地方政府对城管部门尤其依赖，疑难问题都交给城管部门处理。记者注意到，在很多城市对城管职责的规定中，几乎都会写上“承办市政府交办的其他事项”，这也给地方政府随意使用城管队伍提供了依据。

　　以北京为例，官方数据显示，北京城管履行12个方面363项处罚权；日常执法中，需要协调53个单位，配合14个部门；每年承担约2800场次重大活动的外围环境保障、管理秩序和维护工作，处理约130万件网格件、热线件；市长热线反映的问题，近一半转交城管来处理……此外，2008年北京奥运会之前的统计数据显示，北京当时约有30万流动摊贩。北京市城管局相关负责人说，近几年长居北京的小贩可能远多于此数，这也是城市管理中的一大难题。

　　与如此繁杂的职责和2000多万常住人口相对应的是，北京城管仅有正式执法人员6500多名，另聘有辅助执法人员（俗称“临时工”）7300多人，比在编执法人员还多。

　　“北京城管编制按常住人口的万分之三点五核定，在中央要求地方编制只减不增的大背景下，增加城管编制几乎不可能。”上述北京市城管局负责人说，“人员不足的问题我们主要通过科技手段来解决。”

　　2012年9月，北京城管物联网平台一期工程投入使用。该平台整合了公安局、交管局的1.7万多个监控摄像头以及城管局自有的一些摄像头，可覆盖全市，实现全天候监控，节省了大量的人力物力。过去，在重要地段需要城管24小时盯守，一个地点需要十几人轮班；而现在，一到两个摄像头就能起到更好的威慑效果。在北京夜间施工扰民举报量排名前十的工地装上摄像头和噪音探头后，举报量直线下降。

　　目前，北京城管物联网平台正在进一步完善，其节省人力的优势将进一步显现。但即使如此，在大量临时任务中，北京城管依然需要额外再聘用辅助执法人员。

　　“北京城管面临的问题，其实也是全国城管面临的问题。”中国行政法学会城管执法专委会副主任、秘书长王连峰调研发现，城管人员数量不足、素质有待进一步提高、长期处于超负荷工作状态是全国城管的共性问题，聘请辅助执法人员也是全国城管充满无奈的普遍做法。

　　变局：加强顶层设计，消除执法窘境

　　莫于川认为，城市管理本该是政府统筹的问题，现在被简化成了城管的部门职责。如果城市规划和建设本身就不科学、不合理，那么城管部门无论如何也做不好城市管理工作，狭义的部门管理观必须回归于科学的城市管理观，树立“大城管”观念，城市管理应当作为政府职能进行统筹协调。

　　“除了体制不顺、认识滞后等问题之外，城管执法主要还面临着法律依据不足和执法手段不足的困境。”莫于川说，“现阶段，城管部门在执法过程中往往只能把为其他部门制定的法律法规借来用作执法依据，虽然已有一些地方推出了有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏国家层面的城管专门立法。”

　　张耘也认为，城市管理的最终依据是法律，城市管理活动来源于法律授权，只有用法律的形式为城管赋权，才能真正避免城管被滥用，也才能消除城管“借法执法”的尴尬。

　　王敬波建议，国务院可根据实际需要，以行政法规统一全国城市综合管理执法的基本制度。通过全国性的专门立法，进一步明确城市管理的内涵和外延；进一步明确城管执法的主体、对象、原则和理念；进一步明确城管执法机构的性质、编制，城管执法人员的身份；进一步明确城管执法的职能范围、手段、标准和协调机制；进一步明确城管执法的规范、责任追究等制度，消除长期以来法律缺位的窘境。

　　王连峰指出：“行政执法权只在地方进行了相对集中。任何一个中央部委都不能完全管理和协调城管的问题，谁也不会专门去做城管立法研究，更不用说将其纳入立法规划了。”他表示，如果国家指定或设立一个城管行业管理部门，很多问题就会迎刃而解。（本报记者 周洪双）

　　链接

　　德国的行政执法体制

　　德国行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局相对集中行使规划、卫生、工商、环保等部门的行政处罚权，类似于我国的城管部门。德国其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。

　　德国的行政决定原则上由行政机关自己执行，无须交由司法机关执行，但必须遵循严格的程序：使用强制手段前要给予警告，并在警告时给出期限，告诫当事人如果期限届满仍不履行将采取强制手段；然后对使用何种强制手段予以明确；最后才具体实施所确定的强制手段。法院对行政强制执行监督，公民针对基本行政命令或者执行措施都可以提起诉讼。

　　（周洪双、王旋整理）