漫画：李楚翘

　　条路下可能埋着20多家不同单位的管线，所以经常出现道路修好了挖，挖好了刚填上又要挖的尴尬局面。南京市政府日前出台《关于建立健全城市管理长效机制的意见》，其中规定，要严格落实“新修建道路五年内不得开挖”要求，对每年需要开挖道路实行年初规划、分步实施的方式，予以严格审批把关。严格控制道路开挖行为，减少施工扰民。今天挖开道路铺设水管，明天又挖开铺设电缆…… “拉链马路”在影响城市面貌和市民生活的同时，也造成了资源的巨大浪费。因此，南京市规定新建道路5年内不得开挖，对于遏制“拉链马路”现象具有积极作用。但一纸《意见》真能阻止马路被“开膛破肚”吗？怎样才能落到实处？“共同沟”可以有效遏制“拉链路”吗？本期“读者参议”对此热议，敬请关注。

　　——编者

　　新建道路岂能任人“开膛破肚”

　　■ 玫昆仑

　　南京市政府日前出台《关于建立健全城市管理长效机制的意见》，规定新建道路5年内不得开挖，对每年需要开挖道路实行年初规划、分步实施的方式，予以严格审批把关。

　　时下，在城市建设中有一个怪现象：一些修建不久的马路，常常会被人挖来挖去。好好的一条城市道路，动不动就开挖，既影响了车辆通行和市民出行，也影响了人们的观瞻。这种现象，被人们形象地称为“开膛破肚”、“拉链马路”。

　　对于“拉链马路”，确实需要监管。而今，出台规定，新建道路5年内不得“开膛破肚”，无疑是对“拉链马路”说不，能够在一定程度上杜绝“拉链马路”的出现，还市民一个平坦、安静、安全的出行环境，还市民一个完美、整洁的城市面貌。问题是，新建道路随便被“开膛破肚”，好像路面成了“拉链”，今天你想“拉开”就“拉开”，明天他想“拉开”就“拉开”。这不禁让人们质疑：市政建设部门的总体规划这么不科学？具体规划怎么如此滞后？

　　按理说，城市道路建设应该有一个整体统一的规划。因为城市建设中的“先规划，后建设”，这个基本常识，政府有关职能部门不可能不懂吧？然而，城市道路重复施工，经常“开膛破肚”，不能不说从中暴露出了城市管理部门在城建规划上不科学、不完善，也折射出了有关职能部门责任意识的缺位。试想，如果在规划建设道路上考虑得全面一点、周到一点、超前一点，多想想未来，留有余地，新建道路怎么会经常被“开膛破肚”？正由于规划不科学，缺乏前瞻性，眼光太短，加之监管不到位，以致新建道路“开膛破肚”成了家常便饭。

　　“五年不开挖”关键在落实

　　■ 小刺猬

　　新道路“五年不开挖”一则可以避免重复施工造成经济损失，再则可以避免施工频率过高给道路交通添堵，给城市造成过多的污染及噪音。这样的承诺当然也应该点赞。然而，值得注意的是《关于建立健全城市管理长效机制的意见》虽好，但如果得不到切实落实，那再好的意见与承诺也只是空谈。

　　这并非无谓的担忧。“五年不开挖”的概念并非南京率先亮出，事实上全国各地很多城市都曾经有过同样的承诺，但实施效果却不尽如人意。比如福州，早在2000年就提出过类似规定，可是新路开膛破肚，道路重复开挖，仍是福州城建的顽疾。因此，笔者以为，要让承诺真正发挥作用，重在落实。而保证落实，科学规划是基础，积极协调是保证，厘清责任是前提，从严处罚很关键。

　　“五年不开挖”，首先涉及新路的规划问题。道路底下铺设的路线涉及水利、电力等多个部门，这就注定道路施工不是“独家经营”，有承诺在前，施工方应与可能涉及的部门都牵头通气，看未来他们对该路段有啥规划，如果有，那就应该与道路施工一并展开，避免各部门以民生为由在新路建成后施工，让承诺落空。

　　“五年不开挖”，就需要明确五年内开挖了咋办？这就涉及问责和处罚。承诺落空，症结在于问责不力，因此需要落实责任人，让作出错误决策的主要人员承担相应的责任，从经济、晋升多方面加以联系，他们的安排就会更慎重些、科学些。

　　窃以为，要确保承诺不被打破，就需要“从严处罚”来保证。福州当年明确的惩处标准是对于违规开挖的部门，罚款上限2万元。区区2万元，对于一个部门来说，那无疑就是毛毛雨，又有多少人会拿它当回事？如果施工有需要，有利润，这惩罚显然不会是施工的绊脚石，届时，“五年不开挖”的承诺又以什么来保证？

　　一个承诺，涉及多个部门，牵扯到方方面面的工作。故而，承诺过后，要把那些分散的部门集中起来，建立统一的协调机制，问责机制，让“五年不开挖”的承诺兑现！

　　治理道路反复开挖考验城市管理智慧

　　■程汉鹏

　　地下管线是城市的重要基础设施，也是保障市民日常生活正常运转的必要条件。从城市建设整体结构来讲，所有的地下管线铺设都必须符合城市建设的整体规划和要求，并由各个主管部门通力协作配合才能实施。但现实是，由于种种原因，各管线、网管单位因各种条件制约，而不能同步建设施工，有的单位甚至“各人自扫门前雪”，于是就出现了想挖就挖，谁也不管谁的怪现象。

　　此外，在地下施工中，还存在着部分单位或个人为了私利擅自开挖马路的现象，这无疑导致了道路被野蛮、重复地开挖。然而，城市建设规划上的前瞻性直接体现了一个城市的决策者管理城市的水平。城市规划是一个复杂的系统工程，各部门机构间应进行充分的合作交流，各自为政、重复建设的现象应当坚决杜绝。

　　因此，以制度治理“拉链马路”现象，说明南京市开始意识到了城市建设规划中存在的问题。而每年确定开挖道路总量和同步开挖面积占比等刚性指标，并向社会公示，严格控制道路开挖行为，减少施工扰民，同时订立了一个五年不许开挖的长久计划，这是一个值得期待的举措。

　　但还应认识到，治理“拉链马路”现象的根本，在于协调各部门、各单位的关系，对马路开挖进行统一管理；进一步说，其根本在于改革目前政出多门、条块分割的行政体制。虽然硬性规定新建道路五年内不得开挖，固然能起到相当积极的作用，但显然没有切中问题的要害，不是对症下药，而只是以形式化手段来治理“拉链马路”现象，难以从根本上解决问题。

　　土耳其诗人纳乔姆·希格梅有一句名言：“人一生中有两样东西是永远不能忘却的，这就是母亲的面孔和城市的面貌。”城市规划决策者必须要有大局意识，改造政出多门的传统体制，放弃小单位、小团体的利益，真正把城市管理和建设当作自己的事情来办，何愁“拉链马路”这个城市建设中的痼疾得不到根除呢？这既是对政府城市管理和建设理念的考验，更是对政府建设和谐社会和执政能力的考验。

　　解决城市“烦恼”应建好“共同沟”

　　■ 王军荣

　　生活在城市中，恐怕没有人没有受过“拉链马路”之苦。据报道，2009年，青岛竟然有487条道路开挖，而个别道路还出现了8个月内连续开挖3次的情况 。显然，这绝非青岛特有。为了应对“拉链马路”，不少城市都出台“3至5年内不重复开挖”的规定，但实际上却难以得到执行，“禁令”也并不具有“震慑作用”。而南京出台的“道路开挖须公示”，虽然更人性化了，也懂得尊重民意，但却不会是“灵丹妙药”，并不能真正解决“拉链马路”之痛，毕竟“公示”又不是不挖，只是多了一个“民意程序”，而民众更无权无力去阻止。

　　“拉链马路”造成的浪费是巨大的，不算不知道，一算吓一跳。据测算，道路施工导致需要开挖损坏部分设施收费是：沥青路面每平方米300多元，水泥路面每平方米为170到200元……这样的费用每年还会上涨。除了算得清的成本，还有许多算不清的成本。这些成本包括：施工污染、安全隐患、交通堵塞、汽车油耗、行人误工误时费用等等。

　　解决“拉链马路”，靠几个“禁令”或“意见”，肯定不行。还需要技术上的努力。最佳的就是实施“共同沟”，即城市地下管道综合走廊，这是指将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。换言之就是在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的凌乱局面。各管线需要开通时，只需通知有关负责部门，接通接口即可，既便于修理，又节省了国家的资源。发达国家一百多年前就开始建设“共同沟”了，发达国家建城区，地下设施要占总投入费用的一半还多，其最大项目之一就是在街道下建“共同沟”，以解决以后因铺设与维护管线再开挖道路的问题。“共同沟”不仅能供人员站立行走，还可通汽车。“共同沟”在国内未能大面积推广，原因是复杂的，最根本的还是法律的缺失。据了解，日本在1963年颁布了《共同管沟实施法》，解决了共同管沟建设中的资金分摊与回收、建设技术等关键问题，并随着城市建设的发展多次修订完善。与之相比，中国地下管线的相关法规却严重滞后。除了《城乡规划法》中关于地下管线的指导性意见外，至今仍无全国性的地下管线管理办法。再加上城市的管理者不愿意将钱投资到老百姓“看不见”的“地下”，也就造成了“拉链马路”的困局。

　　“道路开挖须公示”的确需要，但更需要实施新技术，从技术手段去解决，当然，这首先要法律先行。有了法律保障，“共同沟”才能真正解决城市的“烦恼”。