顶层设计与地方试验

　　中国的改革能取得骄人的成绩，与地方实验密不可分。于是人们要问：现在强调顶层设计是否意味着我们的改革已经到了“主要由地方实验”向“主要靠顶层设计”的转折点呢？如果是，那么这一转换的约束条件具体是什么？再有，如果说未来改革主要靠顶层设计，那么哪些方面的改革由顶层设计，而哪些方面的改革仍应鼓励地方实验？

　　这些是亟待回答的问题。顶层设计与地方实验两者并无冲突，可以并行不悖。改革需要顶层设计，但同时也需要地方实验。理由简单，顶层设计不是拍脑袋，要以地方实验作支撑，若无地方实验，顶层设计则无异于空中建塔，没有根基设计就难以落地。同理，地方实验也不可包打天下，要是没有中央的顶层设计，靠地方的局部实验怕是无能为力吧。

　　改革呼唤顶层设计，改革也离不开地方实验，可顶层设计与地方实验到底怎样分工？经济学说，计划与市场的边界取决于交易费用：若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划，否则就用市场。同理，改革选择顶层设计还是选择地方实验，归根到底也是要看交易费用。

　　另一个角度，即是从利益的分配状态看。改革本身就是利益的再调整，在经济学里，利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优”，是说利益分配达到这样一个状态，不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此，不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此，我的推论是：凡属“帕累托改进”的改革，可由地方实验；而要打破原有“帕累托最优状态”的改革，则需顶层设计。

　　以上角度虽不同，但结论却一致。若说得再明确些，但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不然不协调好各方利益必产生摩擦，改革就会举步维艰。回首以往的改革，农村改革之所以在地方实验成功，重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损，没有负外部性，是“帕累托改进”。而这些年政府机构改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同时有人（那些被精简的人员）受损。也正因如此，所以政府改革需顶层设计。

　　跟下来的问题，是怎样理解顶层设计。顶层设计是指“最高层设计”而非“上级设计”。一旦改革有负外部性，地方政府很难自己平衡好。想想碳排放吧，大家都赞成限排，可若无中央顶层设计，一个县、一个市怎会主动限排？万一你限排别人不限排怎么办？地方政府都想追求利税，请问限排的动力从哪里来？

　　（作者：王东京，中共中央党校教务部主任、博士生导师 《学习时报》2014年6月9日 笑航/摘编）