在分清政府与市场作用的边界时，不能以为强市场就一定是弱政府。只要两者不是作用于同一资源配置领域、同一层面，政府和市场就不会冲突，不会有强政府和强市场此消彼长的对立。当然，随着市场对资源配置起决定性作用的理论被确认，这种强政府和强市场的合作方式也需要转型与优化。

　　我国在1992年党的十四大提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的突破性理论，经过十五大、十六大、十七大直到十八大，一直是指导我国经济体制市场化改革的理论基础。十八届三中全会明确提出市场对资源配置起决定性作用，表明我国的社会主义市场经济理论又取得了突破性进展。对市场作用的新定位将成为在经济体制中处理政府作用和市场作用的新指南。

　　市场由基础性作用转为决定性作用的理论和实践意义

　　确认市场决定资源配置意味着我国在发展和完善社会主义市场经济体制上迈出新的步伐。首先，在原来的市场的“基础性调节作用”定义中，实际上存在两个层次的调节，即国家调节市场，市场调节资源配置。市场在这里起基础性调节作用。而现在提的市场的“决定性作用”，意味着不再存在两个层次的调节，市场不再是在政府调节下发挥作用，而是自主地起决定性作用。其次，原来的基础性作用定义是通过国家调控市场来实现宏观和政府目标，市场起不到决定性作用。而在市场起决定性作用时，政府所调控的不是对资源配置起决定性作用的市场机制，而是影响宏观经济稳定的价格总水平、就业总水平和利率总水平。政府是在没有干预市场调节资源配置的前提下，对其产生的宏观结果进行调控。第三，在基础性作用的定义中，政府需要预先调控市场，并时时调控市场，而在市场起决定性作用时，宏观调控是在反映宏观经济的失业率和通货膨胀率超过上限或下限时才进行。这就给市场作用在宏观经济领域留下了很大的空间。

　　市场对资源配置转向起决定性作用的现实意义在于，我国的经济发展方式需要由投入型转向效率型。经济发展需要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是靠整个市场机制的有效运行来调节的。其基本含义是依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，实现效益最大化和效率最优化。市场决定资源配置突出的是市场的自主性。这种自主性不仅表现为市场自主地决定资源配置的方向，同时也表现为市场调节信号即市场价格也是自主地在市场上形成。

　　市场对资源配置起决定性作用仍需要政府作用

　　市场对资源配置起决定性作用，不意味着政府的作用完全退出，而是要求政府在应该发挥作用的地方充分并有效地发挥好作用。

　　政府通过自身的改革使市场对资源配置起决定性作用。这就要求对市场作用及其机制充分放开。其中包括，凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消政府审批；资本、土地、劳动力、技术等生产要素都要进入市场，而不再留在政府调节系统。包括市场价格和利率在内的市场调节信号也要充分放开。国家定价只能限制在公益性、公共性的范围。

　　政府要主动构建市场体系，维护市场秩序。市场配置资源是否有效，前提是市场机制是否完善。针对我国现阶段市场秩序不规范，生产要素市场发展滞后，市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在，以及市场竞争不充分等方面的市场问题，为了保证市场对资源配置决定性作用的有效性，需要着力建设和完善市场。市场秩序不是自发形成的，需要自觉建立起竞争秩序，这就是无形的手要在有形的秩序中指挥。这是政府更好发挥作用的重要方面。政府需要建立有效的契约制度和产权制度，建立公平交易、公平竞争的市场规则，建设法治化的经营环境。政府需要改革市场监管体系，解决干预过多和监管不到位问题。

　　政府推动全国统一开放的市场建设。所谓统一开放的市场是指：要素自由流动，企业自由流动，产品和服务自由流动。各类市场主体平等地进入各类市场并平等地获取生产要素。各个地区的市场政策和规则统一。我国是从自然经济直接进入计划经济，又从计划经济向市场经济转型的。因此，统一市场一直没有形成。为了保证市场对资源配置的决定性作用，政府要着力推动全国统一市场的建设：一是打破地方保护；二是打破市场的行政性垄断和地区封锁，实现商品和各种生产要素在全国范围自由流动；三是打破城乡市场分割，建设统一的城乡市场。

　　政府配置公共资源要尊重市场规律

　　市场对资源配置的决定性作用不能放大到市场决定公共资源的配置。全社会的资源除了进入市场的市场资源外，还有公共资源。公共资源是未明确私人所有权的资源，涉及自然资源、政府的法律和政策资源、公共财政提供的公共性投资和消费需求等。公共资源的配置不能由市场决定，原因是市场配置资源遵循效率原则，而公共资源配置则要遵循公平原则。发展任务和克服市场失灵都需要政府公共资源的配置来推动和实现。

　　但是，既然已经明确了市场决定资源配置的格局，政府决定公共资源配置也要作相应的调整，首先是大幅度减少政府对资源的直接配置。在此基础上政府配置公共资源的行为本身也要遵守市场秩序。政府作用机制要同市场机制衔接，政府配置公共资源同市场配置市场资源结合进行。

　　首先，政府同市场机制结合作用推动经济发展。现阶段的经济发展重点在结构调整和创新驱动。经济结构调整主要依靠市场来调节，尤其是需要市场的优胜劣汰的选择。但是对我们这样的发展中大国来说，经济结构的调整不能只靠市场，产业结构的转型升级需要国家的产业政策来引导，尤其是前瞻性培育战略性新兴产业还需要政府的引导性投资。再就创新驱动来说，市场竞争能够提供创新的压力，技术创新也需要市场导向。但市场配置的是已有资源，而创新驱动需要驱动非物质资源的创新要素，因此需要国家来推动创新，包括实施重大科学创新计划，对技术创新与知识创新两大创新系统进行集成，对孵化新技术提供引导性投资，以及建立激励创新的体制和机制。

　　其次，政府克服市场失灵要尊重市场决定的方向。社会主义市场经济的运行既有效率目标又有公平目标，政府有责任促进社会公平正义，以体现社会主义的要求。政府贯彻公平目标的作用主要不是进入资源配置领域，而是进入收入分配领域，依法规范企业初次分配行为，更多地通过再分配和主导社会保障来解决公平问题。即使要协调区域发展，政府也是在不改变资源在市场决定下的流向的前提下利用自己掌握的财政资源和公共资源按公平原则进行转移支付，或者进行重大基础设施建设为吸引发达地区企业进入不发达地区创造外部条件。

　　再次，政府提供公共服务要充分利用市场机制。必须由政府提供的公共服务，并非都要由政府部门生产和运作，政府通过向私人部门购买服务的方式可能使公共服务更为有效更有质量。筹集公共资源也可以由政府为主导建立透明规范的投融资机制。公共性基础设施建设如城市基础设施建设可允许社会资本通过特许经营等方式参与投资和运营。再如保护环境的政府行为也可利用排污收费和排污权交易之类的市场方式。

　　（作者系南京大学党委书记）