□　魏　建

　　十八届三中全会提出了农村土地产权制度改革的一些新政策、新举措,此次改革的目的无疑与1978年后的第一次改革相一致,即再次提高土地的利用效率。但在深化改革的共识下,社会上也出现了一些对于农地改革的误解和分歧。因此,我们有必要通过更为深入的探讨,来对此次农地产权制度改革的基本宗旨、主要矛盾、改革方向等,进行一个清晰、明确的梳理。

　　将土地低成本、高效率地配置到农业现代化、工业化和城镇化中去,是此次农地产权改革的宗旨所在

　　改革的目的是使资源配置更符合社会生产和发展的要求。通过改革,一方面消除掉制约生产要素流转到要素位置的障碍,将社会总交易成本降到最低；另一方面进一步明晰和直接化生产要素产权主体与生产收益之间的关系,激励生产要素产权主体将要素投入到生产中,而不是将资源闲置或将资源用于非生产性用途。这是改革的两个基本方向,也是改革的两个主要的着力点。

　　1978年后开展的农地产权制度改革,成功地将农地产权安排变为以家庭联产承包责任制为基础的集体所有与农户经营的双层产权体制,改变了“公社所有、队为基础”的集体所有制,不仅为农地这个核心要素重新投入到农业生产中降低了社会配置成本,更为重要的是有效激励了劳动力这个要素投入总量的上升,进而大幅度提高了农地的农业产出效率,取得了举世瞩目的改革绩效。

　　随着中国经济社会等各个方面的发展,土地利用效率的进一步提高要求再次改革农地产权制度。土地作为一种核心的生产要素,是社会所有生产活动展开的核心物理基础,但是社会各种生产活动基于土地利用所产生的社会收益却存在着很大的差别。农业使用和非农使用是目前中国土地的两种主要利用方式。

　　农业使用一直是中国土地的最大用途,在粮食安全的要求下今后也应是最有利于社会的利用方式之一。但是在农业技术发展和农业现代化经营的大趋势下,土地的利用方式不能再是农户分散经营小块土地为主导的方式,而应是集约规模化利用。这就要求建立起有利于土地产权流转和土地资本化的产权制度。

　　工业化和城镇化则对土地提出了非农使用的客观要求,并且这也是中国的客观发展趋势所决定的。与传统的农业使用相比较,非农使用是土地效率使用的新体现,尤其是与农地分散经营相比较,非农使用意味着土地的财富贡献水平有着大幅度的提高,不过非农使用要求建立土地用途转化与失地农民保障的制度安排。

　　土地的非农使用意味着农地由作为农业生产的要素,转变为作为工业生产或者城镇发展的要素。同时,即使是继续作为农业使用,也要求农地成为新型的现代化农业生产体系中的生产要素。这就是说,在农业现代化、工业化和城镇化的大背景下,土地的效率利用的核心要求是改革土地的利用方式。因此,与第一次改革不同的是,正在进行的第二次农地产权制度改革,效率提升的侧重点在于消除土地配置到要素位置的成本,而不是激励要素投入。通过农地产权制度的深化改革,将土地低成本、高效率地配置到农业现代化生产、工业化和城镇化中去,这是此次深化农地产权制度改革的宗旨和关键所在。

　　赋予农民更多财产权的实质意义不在于增加了多少农民收入,而在于为其打开了金融支持通道

　　现行农地产权结构与土地效率利用之间存在的矛盾,主要表现在以下几个方面。

　　首先,规模利用和农地分散经营的矛盾。

　　一方面是工业化、城镇化在客观上减少着农地面积,形成了农地规模经营的外部压力。另一方面,也是更为重要的方面,农业的现代化经营要求农地规模集约经营。农业现代化不仅是实现、保障粮食安全的必须,更是提高农业收益率的必须。粮食安全是中国这样一个人口大国所面临的特殊挑战,中国的农地首先要满足这个最为基本的要求。中国已经连续10年实现粮食增产,但是工业化和城镇化也在急剧地缩减着农地的规模,更对基本农田形成了威胁。也就是说,要在农地面积不断减少的大背景下来实现粮食安全,就需要大幅度提高单位亩产水平,大幅度提高单位亩产水平就要采用更为先进的农业技术,而先进技术的采用同时也意味着更高的投入,这就要求农业生产必须达到一定的生产规模才能实现盈亏平衡。分散的小地块经营方式已经成为先进农业技术采用和农业生产效益提高的制约因素,这就要求农地必须实现规模化经营,分散的农地经营权向具有实力的农业生产主体手中集中。

　　其次,农业现代化经营要求与农地产权残缺的矛盾。

　　农户分散经营小块土地所需要的投入并不复杂,只要投入有限的种子、农药、化肥、灌溉以及相应的劳动力就可以完成一个生产循环。种子等要素投入所需要的资本总量也不高,多数农户都可以依靠自身的积累完成投入,基本上不需要从外部进行融资以支持生产。但是规模化的农业现代经营则需要较高的金融支持。技术、设施以及其他投入方面都因为规模的扩大和现代经营模式的采用而有着较大的资本要求,这就内生出了较高的融资要求。同时,农业生产因为受自然因素和市场波动影响较大而风险相对较高,因此有着平抑的金融需求,要求有期货对冲、农业保险等金融服务。然而残缺的农地产权不能支持经营者获取农业现代化经营所需的金融服务。农地的经营权不能进行抵押、担保和入股,宅基地使用权也同样不能资本化以获取金融支持。赋予农民更多财产权的实质意义不在于增加了多少农民收入,而在于为其打开了金融支持通道,使包括农民在内的农业经营者能够借助于农地的资本化获取更多的金融支持,从而使农业的规模化经营和先进技术的采用成为更为普遍的事情。由此,将激励更多的资本投入到农业的现代化经营中去,不仅促进农业金融产品的丰富,而且能够促进农业经营收益率的上升和风险的平抑。因此,我们要进一步丰富农地的产权安排,形成更多的衍生权能,全面提高农地产权的资本化水平,开发出更多的金融产品,支持农业的现代化经营。

　　最后,非农使用与农地产权保护的矛盾。

　　工业化、城镇化提出了强烈的农地非农使用的需求,中国因此建立了土地由农业使用转变为非农使用的制度安排,由此也产生了土地农业使用和非农使用之间的矛盾,更引发了更为尖锐的农地产权保护问题。政府垄断了土地由农业使用向非农使用转换的整个过程,通过征用途径从农民手中获取土地,然后再通过拍卖方式提供给新的土地使用者。政府获取了由此生成的绝大部分土地红利。尽管这有着合理的依据,但是现有体制下产生了两种不利结果。首先是农民补偿过低,然后是补偿过高。多数情况下,是补偿较低,不能保障失去土地经营权的农民顺利转营其他职业,尤其是不能为农民的市民化提供足够支持。但是随着对于压力型体制的抗争,部分地区又出现了补偿过高的现象。更为严重的是,补偿水平与抗争水平密切相关,由此就引发了更多的矛盾,并成为社会焦点问题。因此,要进一步改革土地由农业使用转变为非农使用的制度安排,形成规范的农地产权保护制度,提高土地性质转变的市场化水平,将补偿水平和红利分享比例更多地交由市场决定,将政府由市场的垄断者转变为市场的监管者。

　　土地作为生产要素要实现重新优化配置,就必须实现集体土地所有权的资本化和农民实体权利的虚拟化

　　联产承包责任制激发了农民的劳动力投入,带来了中国农业和农村社会的重大转变。但这种产权结构也形成了土地分散化小块经营的局面。要适应农业现代化、工业化和城镇化的要求,就必须对既有的产权结构进行改革,以再次提高我国土地的利用效率。就当前的农地产权改革制度安排来看,其方向应该是个体产权的丰满与集体产权的改造。