城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发展水平的重要标志。改革开放以来，中国城镇化进程快速推进。截至2012年底，中国城镇人口达到7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%，陕西非农人口比重35.59%，城镇化水平50.02%，低于全国平均水平。

　　陕西城镇化发展现状和特征

　　从城镇人口、空间形态标准来看，陕西已经上升至S形曲线的加速期，即将进入平稳期；但从生活方式、文化、生态和城乡协调发展等标准看，陕西的城镇化质量并没有与城镇化水平同步提高。在近期发布的286个地级及以上城市城镇化质量水平排名中，西安城镇化率排在33位，城镇化质量排在38位；同时，城镇化质量的地区特征主要表现为东部地区的城镇化质量显著高于东北、中部和西部地区，陕西城镇化总体质量和水平相对偏低。

　　一是区域之间发展不平衡。在陕西内部，三大区域之间发展不均衡由来已久，关中集各种资源优势、科教优势等于一身，发展速度最快；陕北拥有丰富的煤炭、石油、天然气等资源，资源类产业迅猛发展；陕南由于秦巴山地地理条件的限制，发展较为落后。

　　二是陕西非农产业与非农就业不足。目前陕西产业结构中仍以第二产业为主导，2005年至2012年，第二产业比重由49.61%提高到55.86%，提高了6.25个百分点；第三产业比重由39.32%下降到34.66%，下降了4.66个百分点；第一产业产值比重由11.08%下降到9.48%，就业比重从48.43%下降到38.67%；2012年非农产业总比重达到90.52%，非农就业比重仅为61.33%。在城镇化发展之初，工业对就业的带动非常明显，发展到工业化后期，第三产业迅速崛起，在经济中所占的比重将逐渐超过50%，成为拉动经济增长的主要动力。目前陕西省一产就业比重偏高，第三产业就业吸纳非农就业的能力没有充分发挥。

　　三是陕西城乡二元结构问题突出。截止到2012年统计数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10∶1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。3.10∶1已经是10年来的最低值。陕西省城镇居民人均可支配收入20734元（全国24565元），农村居民人均纯收入5763元（全国7917元），城乡居民收入比为3.6∶1。而北京、上海、广州等城市城乡收入之比仅为二点多，美、英等西方发达国家的城乡收入差距一般是在1.5左右，可见我省的城乡收入差距是很大的。此外，我省的城乡二元结构还表现在城乡居民文化素质思想状态、生产生活方式、社会保障、公共服务等。

　　四是物质文明与生态文明不和谐。物质文明、生态文明共同构成城镇化质量的衡量标准。但随着城镇数量的逐步增加、城镇规模的不断扩大和城镇物质文明的迅速提升，城镇的生态文明问题日趋严重，传统的粗放的工业化导致污染物排放超标，空气、水源、土壤污染日益严重。关中地区城镇发展面临着缺水和用地紧张问题，陕南秦巴山地面临由于地理因素，用地较为紧张，还面临滑坡、泥石流等地质灾害问题，陕北黄土高原尤其是陕北能源化工基地建设面临水资源短缺的同时，由于资源利用过度还产生土地沙漠化和水土流失的问题。

　　陕西城镇化发展的思路

　　——科学规划完善城镇等级结构体系。首先要打造核心，依靠现有区域优势发展，借丝绸之路经济带契机，进一步打造西安国际化大都市。西安大都市圈在自身不断发展壮大的同时应凸显其扩散和辐射效应，有利于带动引领整个关中城市群，继而发挥关中带动陕南、陕北共同发展的效应，但是为了防止“摊大饼”式的扩张和“城市病”的蔓延，未来要逐步限制西安城市发展的规模，设定人口和地域面积的上限。

　　其次，强化多级，推进大中城市和小城镇发展，将宝鸡、渭南、榆林、汉中建成百万人口大城市，以及和其他省份毗邻区域中心城市，抓好43个重点县城的建设，如人口在20万以上的神木、户县、兴平、韩城、华阴等，人口在10万—20万的蓝田、高陵、周至、岐山、眉县、礼泉、定边、府谷、洛川、旬邑、洛南、丹凤等，发挥重点区域在城镇化进程中的增长极作用。同时“以城带镇”，促进大中城市周边卫星城镇建设，重点示范镇以培育特色优势产业、增强产业支撑为突破，立足地理环境特征和资源优势。最终形成完善的城镇等级结构。

　　——注重生态文明突出陕西文化特色。陕西是中国古人类和中华民族文化重要的发祥地之一，有“天然历史博物馆”之称。首先要把加强文化传承创新与生态文明融合起来，建设具有陕西特色的生态文明之路。注重特色资源的挖掘和培养，弘扬地方文化，打造城乡特色文化品牌，策划系列文化活动，重点突出历史文化品牌、革命文化品牌、民俗文化品牌、现代文化品牌、宗教文化品牌等。充分依托城镇的自然条件、山形水态、环境空间、历史文脉和特有的建筑风格，挖掘城镇文化内蕴，放大比较优势，突出文化特色、地方特色和生态特色，彰显城镇个性，提升城镇品位。如关山镇大力发展文化生态乡村游，草堂镇发展设施农业休闲观光旅游业，滦镇街办大力发展文化生态和乡村旅游，汤峪镇创建国际化温泉旅游名镇等。

　　其次，加强生态环境保护。建立生态补偿机制，健全生态经济区生态保护法律体系。对各产业的资源消耗可以通过税收等途径进行控制，开征环境保护税等，制定有关可持续发展的法律法规，对生态、经济和社会的协调发展进行科学、统一的安排，用法律制度保障相关群众的发展权。

　　此外，加大对能源节约、生态文明的宣传，倡导人们摒弃高能耗的生活模式和社会行为，引导、培养全社会形成文明节约意识。

　　——加快制度创新破解城镇化难题。目前，陕西城镇化也面临“土地财政”、 “城乡割裂、人地分割”等普遍性问题，要解决这些问题还要从制度层面入手。土地所有制是城镇化问题的核心，从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，扩展土地自愿交易空间和市场。从长期看，要打破原有的利益格局，实施新的激励机制，要明确规定地方政府在土地市场行为的界限，政府只参与那些涉及公共服务、基础设施类土地（基础设施建设等）的征收。一般经营性的土地征收，政府不参与只引导，杜绝地方政府“经营土地”的行为，让经营性土地能够真正进入市场，按照市场价格进行交易。政府要定位到“服务人民，经营城市”的理念上来，加强相关监督和管理，制定好政策和规划。同时，不能过度依赖“土地财政”， 将城镇化过程中由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”，实施新的激励机制，打破政府垄断，鼓励社会民间资本的介入公共服务、基础设施等民生领域，选择适当时机开征房产税。

　　人地分割的城镇化是“物的城镇化”而非“人的城镇化”。“人的城镇化”主要就是户籍、就业和社保等问题，解决了这些问题，才能实现农民在城市安居乐业。在户籍制度改革方面，要逐步剥离附着在城市户籍上的福利制度，农转非享受同等待遇，促进城乡人口自由流动。就业方面加大对农村富余劳动力培训的力度，适应劳动力市场需求，采取区域间合作、厂校间对接等行之有效的方法，对农村富余劳动力进行岗位职业技能培训；各级政府部门要加强对农村职业技能培训和教育的引导和支持，充分保障职业技术教育和技能培训的场所、人力、经费扶持。把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑；免除农民进城的后顾之忧，解决进城农民子女上学问题，严格执行新进城人口子女接受平等教育的有关政策；扩大城镇社保覆盖面，积极推动城镇就业、养老、医疗等社会保障制度和政策措施覆盖新进城人口；同时，加强对农村留守人口的社会服务，努力消除农民进城就业的后顾之忧等。 （作者单位：陕西省社会科学院）