晚清时期受西方影响，近代市政管理制度开始在中国出现，且基本上是沿着对外开埠的时间和路径而逐渐形成。

　　■ 侯欣一

　　公共意识的欠缺，可以说是中国社会生活中的一大问题。尽管唐代以降，历代中央政府都已通过律令对城市中的公共安全和卫生等问题做了专门规定，如大明律中就设有“侵占街道条”，规定“凡侵占街巷道路而起盖房屋及为园圃者，杖六十，各令复旧，其穿墙而出秽污之物于街巷者，笞四十。”吕坤等地方官员也在自己的辖区内强调“掌印官每于正二月沿门逐户令理官沟，或掘阴沟于中路，棚以砖石，或挑阳沟于两边，顺其高下。有一处阻碍而不通者，责其房主十倍罚工”，但就整体而言，由于缺乏有效的制度、公用设施和专门的管理机构，脏乱差、特别是公共空间的脏乱差可以说是中国传统城市的普遍现象。

　　晚清时期受西方影响，近代市政管理制度开始在中国出现，且基本上是沿着对外开埠的时间和路径而逐渐形成。1900年八国联军占领天津后，成立了具有临时政府性质的都统衙门，为了彻底改变天津这座城市恶劣的卫生状况，都统衙门设立了卫生局，由专业化的人员负责管理环境卫生、饮食卫生、卫生统计、疾病预防和检查等事项，填补了传统中国行政阙如的地方，将西方近代市政管理的经验和理念引进到中国内地。次年该局又制定了中国历史上最早的地方性卫生法规《清洁地方章程》，实行依法治理，深深地改变了天津人的生活，困扰中国历代统治者的老大难问题有了极大的改观。1902年都统衙门解散，袁世凯收复天津之后将卫生局保留了下来，与警察总局一道直接隶属于直隶总督管辖，由此可见，袁世凯对城市卫生管理的重视。为了更好地发挥其作用，袁世凯仿效都统衙门的做法在卫生局内设立了卫生巡捕，天津出现了中国历史上最早的卫生警察。卫生警察的主要工作就是巡视市区卫生，监督食品的检验，清扫道路、桥梁和沟渠。

　　统计数据表明，1905年天津卫生局共有110名卫生巡捕，人们根据其着装特点称呼其为“黄袖头”，此外还雇有200人左右的清扫队工人，这个数字对于当时的天津城市规模、人口数量以及其他机关的规模而言都已相当可观。但由于城市的快速发展，人口的急剧增加，加之卫生巡捕的权限有限，因而仍然无法适应城市的需要。如1905年卫生巡捕开始对城市内市民乱倒污水的行为进行整治，但由于这种行为大都在夜深或凌晨无人时进行，卫生巡捕无力彻夜巡查，因而希望巡捕警察能够给予帮助。1907年卫生局又专门成立了扫除科，内部分工更加细化，并与巡警局协商联合制定了《天津扫除科章程》，该章程明确规定“巡警人数众多，凡卫生巡捕有照料未周之处，巡警均应协助实力办理，”“居民在街上泼水及小巷粪溺者晚间为甚，巡警与卫生巡捕应一体稽查，严行禁止。”又在探索卫生巡捕与巡警巡捕有效合作的途径，一道共同承担着城市卫生管理工作。

　　而此时在其他城市，卫生管理均被纳入新成立的警局的范围，唯天津体制特殊。卫生巡警和巡捕警察既有合作，但也免不了争权，吵吵和和了数年之后，最终将卫生局裁撤，像其他城市一样将其事权划归给了警察局。

　　（作者系南开大学法学院副院长、教授）