工农与城乡关系是我国社会结构性的深层问题，能否解决这个事关全局和战略性的重大问题，是检验改革深度和执政水平的一把标尺。十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是在新的发展阶段，中国共产党以改革健全城乡一体化发展机制，构建新型城乡关系的系统思考。

　　经过三十多年改革发展，我国农业、农村、农民以及城乡关系发生了深刻变化。在农业生产连年丰收、农民收入快速增长的同时，城镇化进程中农民土地权益和劳动权益受损，农村公共资源和基本公共服务缺失，支撑现代农业生产和农村社会治理的人力资源匮乏，农村生产要素向城市单向流动，农村社区建设与城市趋同等许多问题，制约着城乡发展一体化和“三农”问题的根本解决。这些发展中暴露出的深层次问题和矛盾，已经不能用单一的修补性方案去解决，必须用系统的市场化改革来全面谋划未来的农村发展，将城乡关系基础构筑在和社会主义市场经济体制相适应的市场环境上，突出市场在城乡资源配置和要素流动中的决定作用，从长期和根本上扭转城乡关系不平等格局。

　　从以工补农到以工促农，从城乡两个市场到建立城乡统一的建设用地市场，从城市反哺农村到工农互惠、城乡一体，从保护农民承包经营权到赋予农民更多财产权利，从加大对农村政策扶持到推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，新时期中央提出了一系列解决城乡发展问题的战略思路和重大决定。核心就在于通过市场化改革途径，推动农村市场要素充分发挥作用，促进农民主体参与市场化和现代化进程，并确保分享改革成果，从而提高农村发展的内生能力。

　　围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的“四位一体”新型城乡关系，需要在几个方面深化改革。

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　　构建新型

　　农业经营体系

　　加快构建新型农业经营体系是推进农村改革和制度创新的重要内容，是解决“三农”问题的战略性安排，也是加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的重要手段。家庭经营作为基础性地位的农业生产方式，在我国现代化进程中发挥了历史性作用，但在实践中也越来越暴露出生产规模分散、组织化程度低、抗风险能力弱的弊病。解决这个问题，不能靠简单的企业进驻、资本引导和土地集中来实现，而是需要结合我国基本经济制度和土地制度，结合农业生产特点，结合农村生产力发展现状，对经营方式进行探索和创新。新型农业经营体系应突出集约化、专业化、组织化和社会化的基本特性。因此，首先在主体培育上，需要专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等多重生产主体参与，实现主体参与的广泛性；其次，为实现主体参与的便捷性，需要为农业的规模化经营创造市场条件。在承包经营权入股、土地流转上创造条件，构建和发展各方参与的合作经济组织，在市场环境上予以引导，以推动实现农业现代生产要素的输入和经营模式的转变。此外，对家庭农场、专业合作社、农业大户等开展规模化经营提供科技支撑和社会化服务，逐步健全与市场机制相结合的农业联合与协作机制，用利益纽带发挥科技机构、中介机构与社会服务机构的积极性。

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　　赋予农民

　　更多财产权利

　　在农民目前的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，由于传统体制障碍和要素梗阻，农民的宅基地、承包地不能进行抵押贷款，农村巨大的土地资产基本上处于休眠状态，没有给农民带来实质性的财产性收入。“赋予农民更多财产权利”表明，提高农民的财产性收入已经成为国家支持农村发展和农民增收的基本策略。围绕赋权，需将农民的财产权利统筹考虑并纳入法制保障的轨道。一是对现有各项财产权的确权。如通过市场化手段赋予农民财产权，通过建立全国统一的农村产权登记制度，开发统一的登记交易系统，实现农村土地经营权的流转、抵押、担保，完成农村土地确权登记颁证工作等。二是财产权利的保护，比如农村土地承包经营权的长期化和规范化，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护，防止对农民权利和利益的侵蚀。三是赋予更多财产权利，如对农村土地的处置权、抵押权、转让权，允许农民进行抵押贷款和出租转让，提高农民在土地增值中的分配比例，允许农民或集体经济组织参与城镇经营型项目开发，制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定中央、地方、集体、个人收益比例等，让农民的财产权真正能带来收益。

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　　推进城乡要素平等交换

　　和公共资源均衡配置

　　在改革开放进程中，我国逐渐形成了城乡双轨制市场。这种基于稳定性造成的城乡要素交换不平等，导致农村资源长期单向流出，对农村发展造成巨大影响。推进城乡要素平等交换意味着长期存在的双轨制市场将逐步被城乡统一的市场替代，而公共资源配置中重视城市轻视农村的倾向也将得到根本性改变。城乡统一的建设用地市场作为推进城乡要素平等交换的先导，在经过多年争论后，终于进入到实质性改革阶段。让农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，实现“同地同权同价”，打破土地市场的二元结构和剪刀差，有利于形成反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，大大提升土地资源的配置效率。推进要素平等交换，还需要在农村征地补偿问题上，纠正靠牺牲农民利益来推动工业化和城镇化发展的做法；在农村金融发展上，建立农村资本循环体系和自我发展机制，防止“金融失血”；在身份待遇上推动城乡劳动力同工同酬同保，逐步实现同城同待遇。

　　实现城乡公共资源均衡配置，首先，需要补齐对“三农”的历史欠账，建立保障水平与财政支出增速、经济发展速度挂钩的增长机制，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，让农村的学校、医院等尽快接近城市水平，构筑城乡同步发展的基础平台。其次，需要以城乡基本公共服务均等化为目标，建立以城带乡联动机制，通过帮扶、信息技术等手段，推动城市优质资源向农村延伸，促进农村共享城市优质公共资源。逐步推进基本公共服务城乡制度衔接，标准一体。此外，还要统筹城乡基础设施建设和社区建设，加大农村生态环境的保护和治理。

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　　完善城镇化

　　发展体制机制

　　中国特色的新型城镇化核心是以人为本，全面提高城镇化发展质量。当前我国的土地城镇化明显快于人口城镇化，应以人口城镇化为核心，以资源环境承载水平为支撑，通过体制机制创新，促进产业发展、劳动力转移和人口聚集统一，实现工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“四化融合”。在城镇化的层次衔接上，要大中小城市协调发展、产业和城镇融合发展。在城市内部，要逐步破除城乡户籍制度的阻碍，扎实推动转移人口进城落户、安居乐业，实现进城农民工真正市民化；在城乡之间，要进一步填平公共服务鸿沟，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局，逐步消除城乡区域壁垒。在城镇化管理体制和水平上，积极探索适合流动人口管理需要的管理方法和管理模式，保障城市居民享受基本公共服务权利，探索基层社区负责，权利下沉的社会管理体制。

　　总之，以市场化改革系统推动“四位一体”新型城乡关系的建构，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是推动城乡发展一体化的基本条件，通过构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置和完善城镇化发展体制机制等领域的深化改革，必将推动创造财富的社会源泉充分涌流，推动城乡发展一体化迈向新水平。

　　(作者系天津社会科学院城市经济所所长、研究员)