提要

　　如何进一步落实生态环境保护的责任机制，强化区域生态环境联防共治，最终为深圳创建先行示范区的可持续发展提供中国经验，是目前深圳实施粤港澳大湾区战略发展的重要命题。

　　党的十九大报告提出，要实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》也强调指出，深圳要打造舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间，加强生态环境监管执法，对违法行为“零容忍”。近年来，深圳市深入贯彻落实中央和省委省政府推进生态文明建设的重大决策部署，针对生态资源环境执法领域多头管理、统筹协调不足等突出问题，从体制机制、技术应用、管理创新多层面多维度，积极探索生态资源环境综合执法体制机制改革，着力提升生态资源环境统一保护治理能力，取得了显著成效，初步形成了生态资源环境执法的深圳模式。当然，由于各种原因，深圳生态资源环境综合执法还是存在着一定问题。为了进一步提升深圳生态环境综合执法水平，在调研深圳生态资源环境综合执法现状与问题的基础上，提出加快建立深圳生态资源环境综合执法有效机制的相关建议。

　　一 深圳生态资源环境综合执法现状与问题

　　第一，法治意识欠缺，暴力抗法现象时有发生。随着国家民主法制进程的加快，执法机关倡导“以人为本、文明办案”，执法队伍在执法理念上发生了很大的变化，然而人们权利意识在大大增强的同时，其义务观念却相对滞后，导致一些人走入误区，一旦认为自身权益受到侵害，就置法律于不顾，不惜采取暴力手段去“抗争维护”，甚至触犯法律。

　　第二，新媒体“蝴蝶效应”扩散，执法环境压力剧增。新媒体环境中，随着其交互性、全天候性等特征，受众的主体地位在媒介中得到了前所未有的解放与提升，舆论的“蝴蝶效应”不断扩散。在生态资源环境执法过程中，稍有不慎，就会引来汹涌的网络民意，有时出现失控的局面，影响了生态资源环境执法过程。

　　第三，资源环境保护与民生需求矛盾，执法陷入“两难”境地。从长远来看，资源环境保护与民生需求具有一致性，但是从当前有些利益诉求来看，还是会发生剧烈冲突。经济要发展、民生需求要满足，在很多时候就不得不以牺牲生态资源环境为代价。工厂建设、闲置土地开发等都与民生改善有一定关系，但是都会在一定程度上对生态资源环境造成一定破坏。有些地方在无法办理土地审批手续情况下，想方设法打“擦边球”，一旦被叫停和查处，即会导致各种怨言与不满。

　　第四，执法力量配置不合理，综合执法力度有限。在生态文明建设深入推进、生态环境执法综合性和复杂性日益增加的新形势下，生态资源环境执法领域多头管理、统筹协调不足、执法资源不足等问题仍然非常突出。探索生态资源环境领域的综合执法将成为克服现有执法体制弊端的突破口和现实选择。

　　第五，执法制度不完善，执法权经常受到掣肘。以大鹏新区为例，新区作为承担县区级政府职能的功能新区，行政执法职权主要来自与龙岗区签订的行政执法委托协议。根据法律规定，行政强制不得委托，除法律、法规授权外。因此，在大鹏新区行使执法权时，尤其是采取特殊执法手段进行行政强制时经常受到掣肘。

　　二 加快建立深圳生态资源环境综合执法有效机制的建议

　　如何进一步落实生态环境保护的责任机制，强化区域生态环境联防共治，最终为深圳创建先行示范区的可持续发展提供中国经验，是目前深圳实施粤港澳大湾区战略发展的重要命题，针对深圳生态资源环境综合执法的现状及存在的问题，现提出如下几点建议：

　　第一，强化环境执法文明，依法打击环境违法行为。十九大报告指出，要加快生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度。同时提出，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。要把严格执法与文明执法统一起来，贯穿到生态环境执法的全过程中，进一步改进工作作风，提升执法素养，严厉查处各类违法行为，切实减少行政违法以及行政不当行为，最大限度减少暴力抗法现象，为生态资源环境保护站好岗、放好哨。

　　第二，合理划分执法职责边界，组建生态资源环境综合执法机构。按照“大综合、跨领域”思路，拓展和深化生态资源环境执法职能，整合各区现有生态环保、水务、林业、农业（农业用地执法领域）、规土监察、海洋渔业、渔政海监等部门执法监管职能，组建生态资源环境综合执法机构，增强新区生态环保综合管理的统一性和协调性。合理界定综合执法机构以及相关部门及办事处的执法职能，实行查违、环保、水务、林业、渔政、海监等执法职能统一综合执法机构行使，办事处相关部门予以配合协作。综合执法机构负责条块执法工作的统筹、协调、指导、督察和重点案件查办，办事处执法队负责辖区内日常巡查防控、具体案件的查处和上报。

　　第三，整合生态执法资源，实现资源配置“三个优化”。以“集约化、扁平化、法治化”为改革指引，通过合理优化生态执法资源配置，实现了执法资源区级、专业、基层配置的“三个优化”。一是优化区级执法资源配置。二是优化专业执法资源配置。三是优化基层执法资源配置。借鉴“河长制”“湾长制”经验，积极探索海岸线管理“段长制”，实行分段分级管理，下放权限，推动街道社区基层单位落实主体责任。

　　第四，创新监管手段和模式，实现生态环境监管“三个转变”。以“创新驱动、标准引领、质量优先、科技支撑”为指导思想，着力构建“智能化、多元化、立体化”的智慧环保执法监管新模式，实现了生态环境监管向智慧、网格、合作模式的“三个转变”。建立健全环保信用评价、环境公益诉讼等制度，着力构建社会组织和公众共同参与的环境治理体系；推动监管主体多元化，大力引入社会监管力量，进一步拓宽群众举报渠道，充分发挥社会舆论监督作用，推行微信举报生态违法行为，方便执法者及时开展接收、判定、核查、处理等工作。

　　第五，完善执法协同联动机制，实现生态环境监管执法“三个联动”。以“集约化、扁平化、法治化”为改革指引，通过合理优化生态执法资源配置，实现执法资源部门、上下、海陆监管执法的“三个联动”。加强综合执法机构与其他执法部门及公检法部门的配合协作，推动跨领域跨部门执法的联动协调，形成功能互补的执法格局；建立综合执法机构与办事处执法机构、社区工作站的联动，推动执法重心合理下沉，形成基层执法事件上报和处理快速响应机制；建立综合执法机构与相关审批职能管理部门间的联动，确保审批业务和执法监管工作的衔接配合顺畅。

　　第六，构建监管闭合链条，实现监管执法人、物、案件的全面“留痕”。全面对接反贿赂管理体系国际标准，创新廉政风险防控机制和行政管理机制，运用大数据推进“留痕”管理信息化，实现可查、可控、可追溯，构建廉政“留痕”管理工作体系，实现了监管执法人、物、案件的全面“留痕”，通过对案件整个行政过程全程采集记录，实现案件的可查、可控、可追溯。

　　第七，加强立法，确保生态资源环保执法权有法可依。根据《立法法》《深圳经济特区环境保护条例》等法律规定，及时制定深圳生态资源环境保护综合执法相关法律，为综合执法机构的设立及其职权划分、案件处理等提供法律依据，为各级执法机关及其人员提供执法标准。

　　（作者系深圳市社会科学院政法研究所副研究员）